油气领域体制改革浅析

内容摘要：去年，国民经济发展已转入新常态，并由国家确立了“一带一路”长期发展新战略。面对国内经济结构调整和国际市场供求变化，如何在体制、机制上对油气产业等诸多方面进行深层次的改革，即是适应我国“四个革命、一个合作”能源变革总趋势和总目标的重大问题。在此背景下，尝试性地讨论可能行之有效的改革路线图思路，将很有意义。笔者认为，知易行难，还原能源商业属性，尤其在进入油气改革深水期的现阶段，首先将遇到的就是，在确保国有企业主体地位且选择改革模式的原则下，研究提出一套适应当前乃至中远期发展的石油天然气行业改革思路与方案。同时，本文也拟就已出台的有关政策措施及推进改革的相关框架问题，进行探讨。

关键词：油气、体改、框架、建议

随着国内油气资源需求扩大及国际市场格局变化，油气体制改革内外部条件在逐步成熟。从体制、机制上，打造公平、开放、包容的市场环境；建立第三方准入的市场制度及启动油气行业立法工作均成为主要目标。知易行难，依据现阶段实行的难易程度及所需时间，我们感到，本轮改革似可分为“低案”及“高案”两种，且两案相辅相成。同时，需要指出的是，此番改革的核心之一，即在引入充分市场竞争机制的前提下，如何妥善处理与确保国企的主体地位的关系。

本文将试图从改革思路框架入手，对措施执行难易程度及关联性进行浅析；同时，对方案提出的背景、政策进行梳理，通过对油气市场及体制的探讨，为下一步改革提供参考思路。

一、油气体改要点：

油气行业改革措施可包括高、低两套方案。低案以整合现有市场要素为基础，通过在勘探开发、定价机制及监管等方面引入一系列措施推动改革。高案则更多关注于行业立法及对产业链拆分等领域的系统的改革。

实际上，两套方案在实施过程中相辅相成。短期内选择“低案”，以整合为主要方式，从解决已有市场架构中存在问题入手，推动改革进行。当前期目标逐步完成，结构性因素成为阻碍产业发展的主要障碍时，可以认为启动以“拆分”及“立法”为主要内容的“高案”时机已经成熟。

（一）油气改革“低案”：

“低案”以整合为基础，涵盖混合所有制、监管、三方准入、价改、多元化与油气交易中心设立等内容，以解决制约行业短期发展障碍为主要目标。

首先，可通过在上游油气勘探开发领域引入混合所有制，以加快资源开发速度并推动与之相关的技术研发。目前，我国陆地、海洋油气勘探及炼化分别由三大国有石油公司为主运营管理。多元引入具有资质的民营及境外资本，有助于激发整体活力，提升我国油气资源勘探开发水平。同时，随着行业内竞争程度升高，技术研发与交流水平也将加快。

第二，推动中游管输领域建立第三方准入制度。油气管网建设因其长周期、高投资属性，具有天然垄断性。为防止投资方利用垄断性市场地位阻碍其它从业者接入，应尽快设立第三方公平准入制度；允许具有相应资质企业使用管网陈余输送能力，提升整个管网系统负载率。但是，考虑到目前中国管网规模与发达国家尚存在不小差距，为鼓励现有管道建设方继续投资，“低案”对管道所有权及运营权独立等内容在确保第三方准入的前提下，可暂不涉及。

第三，推动监管体系整合，保障改革措施推进。我国油气行业存在多头监管现象。勘探、定价及工程建设审批分别隶属不同部委，在监管执行过程中造成了责权不明及政策冲突等问题。下一步，可尝试整合各部委管辖权限，以国家主管部门（如国家能源局）为统一窗口，进行监管及政策发布，从而提高行政效率并保证相关政策的稳定及持续。

第四，加速油气价格改革，理顺市场供需关系。针对油气价格体系，国家已采取了一系列改革措施。天然气定价领域包括：2011年在广东及广西两省推动以“市场净回值计算法”为核心的天然气定价体系改革；2015年确定国内天然气存量与增量气并轨。同期，在成品油定价机制方面，亦通过取消所需价格波动幅度及缩短窗口期等措施，一定程度上提升了定价体系灵活性。但是，当前体系距充分反映市场供需情况尚有一定距离。因此，下一步可尝试进一步增强气价与市场联动性，同时，可适时考虑取消成品油定价窗口期，力争最终将油气价格变为反映市场变化的“晴雨表”。

最后，为促进价改顺利实施，应积极拓宽油气进口渠道并适时发展相关产品远期及期货交易平台。一方面，应积极开发油气进口市场。通过LNG及跨境管道运输等多种方式拓宽我国能源获取方式，打破由单一进口方式所引发的输入性风险；与此同时，通过积极建设油气期货交易平台，发现价格并提升我国在世界油气定价体系中话语权。

（二）油气改革“高案”：

上述措施系以现有产业格局及政策架构为基础，通过整合手段，尝试解决困扰油气行业发展的中短期问题。但是，随着改革逐步深入，制约产业长期发展的制度性因素仍将逐步显现。上下游由一家经营的模式与我国日益增长的能源需求间矛盾，在产业结构调整的新常态下可能日益突出。最近，有迹象显示，国际能源巨头正在通过加速剥离非核心资产以降低成本压力。这说明，通过独家全产业链式介入维持高利润水平时代将逐步结束。按此，通过拆分留下上游核心领域，三商分离各自发展，将成为油气产业新的发展趋势。

在此背景下，实施“高案”的将可能成为推动我国油气产业改革与发展的考虑之一。

首先，根据对成熟市场模式及产业现状的分析，对产业链上、中、下游的拆分势在必行。该措施可以“三商分离”形式完成。在长期改革计划中，油气公司（即供应商）将主要关注于利润水平较高的上游勘探开发领域。管网系统（即运输商，包括油气管道、LNG接收站及储气库）将从三大国有石油公司剥离并建立新的管道公司。管道运输业务将与油气销售业务分离，并作为独立运营平台接受有关部门监管。最后，三大国有石油公司还将陆续退出下游零售及炼化领域（剥离运营商角色）。该领域将最终形成高度竞争化市场。

其次，拆分过程中对市场秩序及商业规则的保护有赖于建立高效、统一且独立的监管体系，因此启动《石油天然气法》立法工作势在必行。我国油气行业立法存在缺失，现行法律、法规及政策由多部门分别颁布并实施。对上游及中游管网监管低效且不乏相互冲突，其并不足以防止拆分过程中出现质量控制体系失效、管网投资放缓及价格体系失控等问题。独立的《石油天然气法》将对政府在产业链各部分所需履行的监管职责及企业业务覆盖范围做出明确规定，从而自根本上防止上述问题出现。对油气行业实行资质管理，规范政府行为。

在“高案”执行过程中，“拆分”与“立法”两部分缺一不可。通过“拆分”推动建立良性市场竞争及新型监管体系是破除体制性障碍的重要基础。而“立法”则是确保“拆分”在有法可依及可控的环境下进行的唯一手段。

目前，油气领域改革业已逐步启动。下面，我们将对各措施内容、政策支持及实施情况进行简要梳理。

二、原油领域面临挑战与改革措施

为便于分析，将当前原油领域改革中所遇到问题及相应对策按照产业链划分进行梳理。同时，因“高案”中涉及“产业链拆分”及“行业立法”部分是针对整个市场及监管体系进行探讨的，故单独列出。

（一）上游：建议改革由如下方面进行突破：

1.逐步放开原油进口权。此项改革包括三方面内容：第一，逐步对非国营企业放开进口资质限制；第二，逐步对非国营企业放开进口配额限制；第三，允许企业不受“排产计划”限制，自行安排炼化、销售。

目前，已颁布政策支持文件包括：《国务院关于支持外贸稳定增长的若干意见（国发办[2014]19号）》及《国家发展改革委关于进口原油使用管理有关问题的通知（发改运行[2015]253号）》两份文件。

项目试点方面，已有民营企业获得地方政府批准。2014年8月27日，新疆广汇集团下属广汇能源发表声明，公司接到新疆维吾尔自治区商务厅通知，已收到国家商务部下发《商务部关于赋予新疆广汇石油有限公司原油非国营贸易进口资质的批复文件》。批准其获得20万吨原油非国营贸易进口资质，并根据市场情况自行安排炼化企业。

2.加快勘探领域引入混合所有制。已颁布政策文件包括：《关于进一步维护新疆社会稳定和实现长治久安的意见（中发[2014]5号）》及国土资源部《新疆油气勘探开发试点工作方案》。

在上述政策支持下，2015年中国石油天然气股份有限公司敲定新疆为勘探开发领域混改试点。其董事会决议确定拿出区内区块（克拉玛依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分区块）不超过49%的股权引入地方资本。

3.通过多元化能源投资,保障境外上游资源安全。在“一带一路”战略下，中俄双方领导人通过签署《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化全面战略协作伙伴关系、倡导合作共赢的联合声明》；《中俄东线天然气合作项目备忘录》及《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，明确双方将在能源、航天及金融等领域推动双边合作。

能源合作方面，在通过陆路管道，获得俄罗斯联邦及中亚国家石油资源同时，可考虑向投资地区提供所需基础设施、交通设施及社区投资，以建立核心利益关联架构，形成多赢局面。

（二）中游：建议在油气管网第三方准入方面寻求突破：

1.建立油气管网公平准入制度：2014年2月13日，国家能源局印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，对三方准入的制度、条件及程序等事项做出明确定义。为进一步推动相关制度建设，10月27日国家能源局综合司印发《关于做好油气监管相关信息报送工作的通知（国能监管[2014]701号）》，并于2015年4月1日组织召开“油气管网设施公平开放监管会议”。

为配合下一步工作开展，陕京、渝济天然气管道及江苏如东LNG接收站已开放一些业务，正在规划建设的相关管网设施也充分考虑了开放功能。

（三）下游：改革突破点为建立石油战略储备、完善成品油定价机制及推动石油期货交易：

1.推动原油战略储备体系建设。主要目标为2020年前分三期完成相当于100天石油净进口量规模的国家石油储备库建设工程。

2.完善成品油定价机制。建议进一步考虑缩短成品油价格调整窗口期、降低（或取消）油价波动幅度、增加挂靠种类，以增加成品油低价机制的市场灵活性。

3.推动中国石油期货交易。以《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见（国发[2014]17号）》为基础，证监会于2014年12月正式批准上海期货交易所在其国际能源交易中心开展原油期货交易。目前，已恢复“石油沥青”交易品种，但交易规模扩大及期货市场建设仍需进一步政策支持。

（四）立法：建议启动油气行业相关立法程序，推动建立油气行业最高法律《石油天然气法》（“高案”措施）

（五）三商分离：防止企业形成垄断经营模式，通过对各环节进行拆分，实现“三商分离”目标。即勘探企业止步于上游资源开发；中游管网彻底与上游企业剥离，同时严禁涉足下游零售领域；下游最终形成高度竞争的零售及炼化市场。（“高案”措施）

三、天然气领域面临挑战及改革措施

对中国天然气行业改革须以顶层设计为蓝图，可尝试由非常规天然气开发、下游市场完善、定价体系改革三方面入手：

（一）顶层设计。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出能源领域“四个革命、一个合作”理念，结合“一带一路战略”中对能源走出去的构想；同时，遵照《国家能源安全战略行动计划》（以下简称“行动计划”）要求，笔者认为未来天然气改革须从需求、供应、技术及体制四个方面进行革命、寻求突破。

1.调整、引导能源需求向清洁化方向发展。根据“行动计划”及现有能源结构与布局，进一步推动天然气使用及压缩煤炭消费将可能成为下一阶段改革重点。在能源需求变化的“新常态”背景下，要大力提升天然气使用比例，并要重点通过开发高端天然气用户群（例如远洋海运LNG燃料加注等）予以推动。同时，要继续加快完成发电设施煤改气工作。

2.多元化天然气供应渠道，积极推进区域合作。为达到2020年天然气消费量4000亿立方米目标，除稳步提升国内天然气生产，最重要的是多元化开拓天然气进口渠道。为更好贯彻“一带一路”战略，我国已建立联通俄罗斯、中亚及缅甸的天然气管网，并可考虑通过拓展现有管线连接远东、东欧及东盟成员国天然气市场的可行性。同时，通过建设中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊，为进入中东油气资源市场搭建桥梁。

3.推动上游勘探技术进步，稳步提升天然气产量。非常规气及深海天然气开发对提升我国天然气自给率有重大意义。对此，我国已编制非常规油气发展规划并正组织科技攻关，通过科技创新和开放合作，努力打破相关勘探核心技术瓶颈，结合我国地质勘探开发实际情况，获得具有我国独立知识产权的勘探开发技术。破解技术难题，一方面可通过加大对水平压裂及深海钻探技术研发的投入；另一方面，也可尝试搭建技术交易平台。通过与国际顶级油服机构合作，提升整体研发水平。

4.破除市场机制障碍，推动体制改革进行。根据“管住中间，放开两边”原则，在国家推动页岩气第三轮公开招标背景下，逐步在上、下游引入民营资本。中游可在相关法规基础上，继续推动管网独立运营、监管，并着手建立第三方准入制度。同时，积极利用已设立的天然气长约及期货产品交易机制促进天然气价格发现。在新常态下，抓住机遇，通过油气期货交易市场的巩固发展，进一步确立天然气运营市场化的体制与机制。

（二）上游部分，主要包括推动页岩气市场建立和拓宽天然气进口渠道两个考虑。

1、推动中国页岩气市场建立。中国页岩气储量巨大，但市场发育程度不高。目前，国家已采取一系列措施推动相关市场建立。

在产业政策支持方面，2012年国家发展改革委会同财政部、国土资源部及国家能源局制定了《页岩气发展规划（2011-2015）》。随后，相关部委进一步起草了《页岩产业政策》及《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知（财建[2012]847号）》对产业政策及财政补贴制度细则进行规定。

同时，相关职能部门也在积极推动制度改革及项目试点工作进行。国土资源部在完成两轮页岩气探矿权招标基础上已启动第三轮页岩气探矿权竞争出让准备工作。2013年9月，国家能源局批复设立涪陵国家级页岩气示范区；2014年8月，国土资源部同意设立黔北页岩气综合勘查试验区。

为完善并推动该市场发展，下一步可考虑推动相关技术及勘探装备研发（结合中国地及开采区周边环境）；考虑搭建相应的技术装备交易平台；并在勘探开发中积极引入混合所有制。

2.拓宽天然气进口渠道。除已有跨境天然气管线外，中俄天然气管道东线及中亚天然气管道D线也将陆续投入建设。同时，随着“中巴经济走廊”范围划定，连接新疆喀什至巴基斯坦瓜达尔港的天然气管道规划也将提上议程。

未来，可通过加强同周边地区合作，加快扩建或新建陆路天然气管道，并推动以LNG为主要形式的天然气贸易增长，以满足我国日益增长的天然气需求。

（三）下游部分，主要包括培养国内天然气市场高端用户、推进民用天然气领域改革和加快完善天然气价格形成机制三个考虑。

1.着力培养国内天然气市场高端用户。2000年至2013年我国天然气消费年均增量仅为110亿立方米，与2020年天然气利用量达3600-4200亿立方米目标存在较大差距。随着亚洲天然气供应趋向宽松及需求面调整，须通过进一步开拓高端市场以消纳新增供应量。据此，应着力推动天然气在调峰发电、煤改气及交通等领域应用；同时，考虑增加对相关装备及技术的研发投入，以扩大天然气高端市场规模。

2.推进民用天然气领域改革。中国工业和商业用户承受的气价比居民用户高。但因分销和储存成本高昂，居民用气的单位成本更高。民用天然气的用量近年来稳中有升，而当前的天然气价格改革还没有触及到民用气的改革的问题。通过启动阶梯气价机制建设，使民用天然气价格合理反映成本变化，是下一阶段改革中需关注的问题。

3.加快完善天然气价格形成机制。国家发展改革委分别通过《关于在广东省、广西自治区开展天然气价格形成机制改革试点的通知（发改价格[2011]3033号）》及《关于调整非居民用存量天然气价格的通知（发改价格[2014]1835号）》两份文件启动了针对天然气定价公式及价格并轨方面的改革。但国内目前执行的定价体系仍无法充分反映市场供求关系变化。完善天然气价格形成机制，有序推进天然气定价体系改革将是未来主要目标。

四、小结

（一）为确保速稳质优，良好的政策及市场框架是建立均衡、稳定能源供应体系的基础，也是衡量油气行业改革成败与否的关键。

（二）目前，能源体系改革的内外部条件已日趋成熟。“十二五”期间，我国已启动了对“两高一低”产能的压缩；同时，针对煤炭在一次能源占比过高问题，推动使用以天然气为代表的清洁能源的工作也在逐步展开。外部市场方面，随着后经济危机时期全球能源需求不确定性增加及油气供应转向宽裕，油气价格可能长期保持较低水平。这将有效降低油气改革成本及政策实施难度。

（三）在习近平总书记提出能源领域“四个革命，一个合作”大背景下，“十三五”期间，根据改革推进情况，分阶段以整合加拆分方式推进油气体制改革。即首先逐步解决阻碍我国油气行业发展的政策及机制问题。待时机成熟推动立法及产业链方面变革，以建立我国更加灵活、平衡及稳定的能源供应体系，从而为我国中高速经济发展保驾护航。

以上建议，供参考。

作者单位：中国产业海外发展协会