建言中国油气改革

去年6月，习近平主席在专题研究我国能源安全战略的中央财经领导小组第六次会议上，要求“积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案，启动能源领域法律法规立改废工作”。电力体制改革总体方案——《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，已于今年3月15日由中共中央和国务院联合发布，而石油天然气体制改革总体方案目前正在研究制定中。

为配合有关研究部门充分吸纳我国油气行业从业者的意见和建议，北京国际能源专家俱乐部联合中国能源网于6月27日下午在北京成功举办了《建言中国油气改革》研讨会。60余位中国油气行业从业者参加了此次会议。国家能源局法制和体制改革司巡视员王强到会致辞并全程出席了会议。国务院发展研究中心研究员郭焦锋和中国能源网首席执行官冯丽雯、研究员冉泽分别介绍了各自的研究成果，在此基础上，与会专家从各自的角度对中国油气改革提出了许多有益的建议。

一、《中长期中国石油天然气体制革命战略》研究

首先，国务院发展研究中心研究员郭焦锋介绍了《中长期中国石油天然气体制革命战略》的研究成果。该研究首先从战略导向、问题导向两个维度分别分析了中国能源体制革命面临的总体形势和中国石油天然气行业存在的诸多问题，再根据习总书记提出的能源体制革命的五点要求，提出了中国油气体制革命的五个战略目标，并相应提出了五个实现途径，然后从上、中、下游三个层面分别提出了2020、2025、2030年的战略路线图。

（一）中国能源体制革命中长期面临的三个主要形势

第一、从国际角度来看，总体趋势是高碳能源向低碳能源转变，高密度能源向低密度能源转变，黑色能源向绿色能源转变，中国能源革命发展的总体思路应充分考虑这些国际能源发展趋势；第二、从国内角度来看，总体趋势是能源需求趋缓，能源供给向清洁化、低碳化方向转变；第三、能源技术革命将快速推进，生产力将大幅提高，现有生产关系将发生相应的改变，催生能源领域的新业态。

（二）中国油气体制现存的五个主要问题

首先，我国油气领域法律法规体系不够完善，以固体矿为立法基础的矿产资源法无法解决石油天然气液体矿藏和气体矿藏的实际问题，管网及调峰等中游领域的法律法规也存在不足；其次，我国油气市场体系不健全，上、中、下游之间垄断分割市场现象普遍，探矿权、采矿权等分类交易市场尚未建立；第三、油气管理体制薄弱，管理职能分散，国务院多部门的职能交叉导致部门间的管理协调性较差；第四、油气定价机制不够合理，导致成品油价格调整滞后，居民用气价格偏低，天然气价格形成机制不够科学；第五、油气监管体系不够完善，监管力量不足，缺乏配套监管手段。

（三）五个战略目标及五大实现路径

根据上述两点，郭焦锋研究员提出了我国油气体制革命的五个战略目标：法制完备战略目标、依法管理战略目标、主体多元战略目标、市场主导战略目标、有效监管战略目标；并相应提出了五大实现途径，即建立完备法律体系、构建现代市场主体、构建多层级市场体系、完善石油天然气价格形成机制、深化监管领域改革。

（四）上游、中游、下游战略路线图

从上游来说，到2020年，初步形成矿业权一、二级市场，建立以石油天然气法为核心的基本法律法规框架体系，放开油气进出口，建立油气资源基础资料公益化制度及数据银行，建立矿业权招投标制度，放开天然气价格；2025年，建立起油气资源资料公开制度，完全实现对油气矿业权招投标，建立起探矿权及采矿权二级市场；2030年，形成完整的油气上游勘探开发市场体系。

对于中游，到2020年，初步完成天然气管网市场体系，强制推行管网基础设施第三方公平准入，实现管道输售分离，推进原油、成品油管网运输与销售分离，建立管道容量及储备交易市场；2025年，完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和储备交易一、二级市场；2030年，实现有效监管、第三方公平准入的市场格局。

从下游来看，到2020年，油气价格初步由市场形成，逐步推进区域油气现货交易市场及上海国际石油、天然气期货交易市场的发展；2025年，形成有多个市场主体参与的市场格局；2030年，建成一个统一开放、竞争有序的油气销售市场体系。

二、中国能源网油气改革相关课题研究

中国能源网首席执行官冯丽雯认为，适度放开矿业权是油气改革的一个突破口，民企参与油气上游勘探开发的积极性还是很高的；第二是油服业务社会化，将油服业务剥离，不仅可以使我国油服行业自身更有竞争性，而且可以更好地服务于勘探开发投资主体；第三是我国油气管网多数为工业管网，还没有形成充分的市场化管网，现阶段需首先实现由工业化管道到市场化管网的逐渐过渡，再探讨下一步管网改革的具体措施；第四、油气供给涉及国家安全，我国目前油气对外依存度较高，在研究油气上下游开放及油气进出口开放时，应统筹考虑国家安全战略及国家竞争性。

中国能源网研究员冉泽在介绍由多方专家共同参与的课题研究成果时，首先分析了我国油气行业目前存在的问题，包括行业垄断导致国有石油公司效率较低、系统性腐败较为严重，矿业权管理不合理，人才培养机制差，国有石油公司与地方政府关系紧张。随后梳理了目前主要的改革思路，指出油气板块拆分、区域拆分及主辅分离这三大改革思路各有利弊，实施效果或有违预期，建立在保证国企控股权基础上的油企混合所有制改革也受到限制，页岩气招标制度仍有待完善。最后提出了相关改革意见，具体包括：第一、引进一批优质市场主体，对“三桶油”进行减员、减负、增效、增强国际竞争力的系统性改革，为其他市场主体提供空间；第二、培养独立储量资产评估机构，由一级矿业权管理逐步变化到地方管理；第三、实现数据市场化，发挥“互联网+能源”的信息化资源优势；第四、加强人才培养，重要基础学科的设置要打破专业院校的藩篱。

三、其他与会专家建议

其他参会专家高度赞赏了三位专家的研究成果分享，并在随后的讨论中提出了以下意见与建议：

（一）明确改革目标

此轮油气改革的目的在于吸引投资，提高效率，在开放的市场环境下保障国家能源安全。

在吸引投资方面，中国作为一个总体油气资源质量不高的国家，要以一整套先进的财税政策体系来吸引民资及外资进入到上游领域，增强中国在油气资源开发领域相比于其他资源国的国际竞争力。要避免民营企业“进了院子还有六道门”的尴尬处境，降低投资风险。同时，要平衡处理中央和地方在财政收入分配上的关系，充分使地方政府及企业获益；

在提高油气行业效率方面，要还原国有企业的企业属性，逐步剥离国有企业现存的部分行政权力。在上游对外合作领域，改变国有企业代表国家主权利益制定生产分成合同的现有局面，逐步实现税收制度过渡，对不同所有制企业一视同仁。在流通领域，废除自1999年颁发以来沿用至今的38号文件以及相关排产证制度，保障公平公正的市场竞争；

在保障国家能源供应安全方面，应通过适当的体制机制安排，充分调动市场的力量，增加上游可持续生产能力，拓宽油气进口的渠道，适当增加民企进口资质许可证的核发力度。

（二）考虑天然气的特殊性，避免重油轻气

除了在勘探开发上具有共性之外，天然气在储运、配送和消费领域都有别于石油。“油气”混为一谈、不加区分必将导致重油轻气，而国家能源战略一直致力于提高天然气在一次能源消费中的比例。在油气行业的总体改革方案设计中，要关注天然气相对于石油的特殊性，做出有利于天然气发展的体制改革与政策安排。

（三）推动上游多元化，建立油气矿业权准入、退出、转让与交易制度，以最有效的方式吸纳全社会的力量，提高国内油气产量

页岩气探矿权的两轮公开招标虽然存在不足之处，但对探矿权的竞争性出让做出了有益的尝试，可在此基础上进一步完善，并推广到常规油气领域。也可考虑在不改变现有探矿权的基础上，提高最低勘探投入额度，严格执行最小矿区退出制度，鼓励现有业主充分调动社会力量，通过承包等方式进行勘探开发。

（四）鼓励油服产业社会化。强大的油服与石油装备产业是我国油气行业实现跨越式发展的重要引擎，松绑油服企业，扩大油服企业除母公司之外的服务范围，使其充分参与全球市场竞争，可以释放出我国油服行业发展的巨大潜力。做好油服产业社会化，制定规范统一的市场准入标准以及相关法律法规，取消让油服公司出钱做自己项目评审的评审费制度。“三桶油”的油服业务可以考虑进行混合所有制改革，吸引民资与外资的积极参与。

（五）重视财税政策，并将油气领域的税制改革作为油气行业总体改革方案的重要组成部分。

（六）在主辅分离方面，需要研究并吸取1998年中国油气行业改组的经验与教训。

（七）做好油气行业与其他能源行业的协同发展。我国煤制油、煤制气等行业的快速发展使煤与油、煤与气的联系更加紧密，此次油气改革应统筹考虑煤化工行业对于油气供给侧与需求侧产生的影响，从能源系统整体优化的角度来设计油气行业改革方案。油气行业的改革亦可吸取电力行业改革的经验与教训，进一步做实改革工作。

（八）慎重对待管网剥离。有的专家指出，成立国家管网公司时机尚未成熟。首先，作为上市公司，投资者关系的处理使得管网从国有石油公司剥离出来变得较为复杂，涉及问题较多；其次，成立国家管网公司只是将一家国企垄断变为另一家国企垄断，无法实质性解决油气管道的自然垄断问题；再次，管道建设依赖上游资源，拆分管网并不现实，并会影响现有油气公司继续投资管道建设的积极性。目前较为可行的办法是，在国有油气集团内部设立独立的管网核算单位，实行财务分离，分开销售与运输功能，并落实有关第三方准入的各项规定。

（九）实现油气行业与互联网的紧密结合。油气行业与互联网结合的最终目的是增加行业透明度，要在保障信息安全的基础上，加大油气行业数据的公开力度。

（十）借鉴他国经验。巴西、挪威等国在上游油气体制改革方面具有丰富的经验，虽然国情不同，但值得中国在本轮改革研究过程中深入了解，吸纳可取之处。