国有资本须提供更多股东回报

摘要：民营企业经营首先要满足股东回报。国企经营则要满足多重目标，股东回报在其中处次要地位。国资监管从管人、管事、管资产到以管资本为主，体现了国家在国有资本经营目标上的重大转变。今后应进一步提高国有资本收益上缴公共财政比例。

2010年，我同一批国企老总一起在新加坡参加培训。淡马锡的一位高管向我们介绍，淡马锡收购企业后不派董事，而是由提名委员会提名一批独立董事组成董事会，董事会来决定高管人选和激励机制。这件事引起学员们的巨大困惑。不派董事怎么体现淡马锡的所有权、决策权？如何保证公司经营方向符合淡马锡的要求？大家提了很多在中国不向国企派董事可能遇到的问题，这大概是那次培训中提问最多、碰撞最激烈的一课。最后我明白了一个道理，淡马锡要的是股东回报，而不是公司经营的产品。请富有专业能力的社会贤达作董事，比淡马锡员工作董事更符合资本所有者的利益。

参加培训的国企老总们大都认为，淡马锡这种模式虽好，在中国很难实行。但时隔不久，2013年召开的十八届三中全会决定，以管资本为主加强国有资产监管。国有资产监管从过去管人、管事、管资产，到以管资本为主，体现了国家在国有资产经营目标上的重大调整。

管人、管事、管资产是计划经济体制对国有企业管理方式的延续。计划经济下，国家通过下达指令性计划，对企业生产经营的实物量与价值量进行直接管理，下达的指标包括产量指标、产值指标、新产品试制指标、生产经济效益指标四大类。投资活动按可研、立项、开工、投产等建设流程逐个环节进行审批。

经过这么多年改革开放，国家取消了对企业的指令性计划，但有关部门用实物量和价值量对国企进行的双重考核并没有减少，企业扩大再生产仍要按建设程序报批。此外，一些规划中的预期性指标还在分解下达给企业。这些考核、审批、指标控制同过去的计划目标一样，或明或暗地控制着企业行为，可以看作是“影子计划”。

在这种体制下，国有企业形成了多重目标体系，如经营利润、企业规模、行业排名、自主知识产权、控制力影响力、社会责任等，这些国企老总统统都要考虑。股东回报仅是诸多目标中的一个，且放在次要位置。民营企业的经营目标则相对比较单一，主要是股东回报，回报不高股东既可以用手投票，也可以用脚投票。

当前，国有企业的经营利润和股东回报总体上还不能令人满意。2012年中央国有资本38.6万亿元，全年实现净利润1.1万亿元，资产利润率为2.8%，低于同期人民币一年期存款利率3.5%的水平。2012年净利润的10%上缴了财政，远远低于国际上国有企业平均分红30%的水平。即便是这些分红，也大部分用于国有企业而没有用于公共财政。2013年中央国有资本经营预算支出为1083.11亿元，93%用于国企结构调整、重点项目支出、产业升级与发展、境外投资、困难职工补助等，7%用于公共财政和补充社保基金。

国企监管实行以管资本为主，有利于改变股东回报较低的现状，实现这一转变关键要改革企业治理结构。这里不妨拿民营企业作个参照。王石担任万科的董事长，可他不是大股东。最大的股东是香港人刘元生，他的股票市值可以连地皮一起买下万科总部，但他既不是公司董事，也不干预公司日常经营。与之类似，马云占阿里巴巴的股份、扎克伯格占FACEBOOK的股份都不大，但他们对公司行使控制权，很多大股东则放弃在董事会的投票权。

反观我们的国有企业，监管部门往往将股权大小与决策权大小划等号。股份制企业中国有资本最好占大股，占51%才对控制力放心。国有和国有控股企业设有董事会、监事会、股东大会、职代会等决策机构，有关部门掌握着这些机构国有代表和相关负责人的任命权，同时还制定各种影子计划对企业生产经营活动进行干预。虽然从内到外层层管控，却未能有效建立起国企的激励约束机制。

实践证明，把人、事、资产都管起来，极大地制约了企业的自主权，不利于企业参与市场竞争。实行以管资本为主的改革，特别是在混合所有制改革中，不宜再追求国有资本一股独大。当前，应当加快改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。代表国家经营国有资产的管理者应该“只当老板不当婆婆”。参考淡马锡和一些成功民营企业的模式，聘用职业经理人，由那些可以为国有资本带来最高回报的企业家经营企业。同时，有关部门应当取消对国企下达的产量、价格、规模等诸多指标。

实行以管资本为主的改革，意味着国企要从多重目标转向以股东回报为主的目标。很多同志担心，国企原本承担的公共服务、社会保障、交叉补贴等责任由谁来承担。可行的解决办法是，将国企经营职能与公共服务职能分开。桥归桥，路归路。企业经营主要以股东回报为目的，公共服务职能由政府以购买服务的方式来履行。政府这部分新增公共服务的资金来源，可以通过提高国有资本收益上缴公共财政比例、划转部分国有资本充实社保基金等方式予以解决。

今后，应当把国有资本股东回报的多少作为衡量企业社会责任的主要标志，特别是在经济下行压力较大、财政收入紧张的情况下，有良好赢利的国有企业更应当为国家做出更多贡献。

（作者系国务院研究室综合司副司长）