从双重体制向单一体制转轨

谈到改革路径，有一件小事给了我启发。有一次小朋友们上野外生存课，老师问，在野外你拿到一张地图怎么看？各种回答五花八门。正确的答案是：拿到地图第一件事找到你的位置，然后再找你要去哪里。讨论改革路径也是如此。国企改革的起点是计划经济，终点是市场经济。现在要回答的问题是，国有企业已经改到哪一个位置，这一点明确了我们才能决定下一步怎么改。

现状判断：国企处于双重体制

我们一般所说的体制转轨，指的是从计划经济体制向市场经济体制转轨。现在，传统意义上的计划经济在经济总量中比重已经很小，计划与市场并存的双重体制所占的比重则比较大。

国企改革的起点是计划经济体制，这个体制下政府与国有企业的关系有几个显著特征，一是直接管理，企业相当于政府的一个生产车间。二是实物量与价值量同时管理，工业企业的计划包括产量指标、产值指标、新产品试制指标、生产经济效益指标四大类。三是按生产建设流程管理，政府部门对企业投资经营活动的干预基本是按产业链和产品形成的过程进行审批。

国有企业改革这么多年，需要认真评估一下，这些政府对企业的计划管理方式是否得到了根本性的改变。我的判断是，国企市场化改革有了很大进展，但仍处在计划与市场并存的双重体制阶段。在这种体制下，国有企业的领导一只眼睛盯着市场，一只眼睛盯着政府。国有企业的很多行为既无法用计划经济理论解释，也无法用市场经济理论解释。

比如，现在国企很多都经过了股份制改造，治理结构上符合现代企业制度，投资和交易也符合市场规则。但是国企与民企在对待股东回报上的态度不太一样。民企一般把股东回报放在首位，因此对资金成本、供求关系相当敏感。当市场利率高企、产能过剩时，一般民营企业会收缩投资，必要时进行资产重组。但很多国企对市场利率就是不敏感，多高的利率都敢借，产能过剩行业也敢投，缺少自我约束机制，对股东回报重视不够。

为什么会出现这种情况呢？因为有一只无形的手在影响着他。虽然国家不再向国有企业下达指令性计划，企业也不是国家的生产车间，但有关部门用实物量和价值量对国企进行的双重考核并没有减少，甚至将一些规划中的预期性指标也分解下达给企业。这些考核、指标相当于过去的计划目标，这种计划可以称之为“影子计划”。

在双重体制下还有一些“垄断计划”。有些行业是传统计划经济中实行指令性计划管理的领域，改革后在形式上转变为企业，但其运行机制并未得到根本改革。这一体制兼具市场经济中垄断行业和计划体制下计划管理的特征。比如，原来的石油部、化工部转制为公司，形成了“三桶油”，它们至今仍承担着一些政府职能。电力行业从原来的电力部转制为电力公司，又拆分为两大电网企业和五大发电企业。现在电价仍由国家制定，地方政府仍在给每一台机组下达发电量计划。

三中全会决定指出，经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系。现在，一些国企自己提出自己的改革方案，这种探索精神值得肯定。但是从上面这些情况可以看到，政府作为国有资产的管理者与管理对象之间的关系还没有理顺，国企自己提出的改革方案很难突破这些“影子计划”、“垄断计划”。

明确目标：单一市场经济体制

既然国企处于计划与市场并存的双重体制，这种体制是否可以接受？前苏联和东欧国家曾经十分认可双重体制，认为计划与市场可以结合，在这一体制下生产资料公有或集体所有，资源配置则遵循市场，国家靠计划手段对市场进行调控。他们在计划体制中引入市场经济，甚至模拟市场。随着苏东解体，这场计划与市场相结合的改革试验也告结束。

改革开放后，我国的一些理论工作者从很早就肯定了计划与市场并存的双重体制，认为这是计划体制向市场体制过渡的制度形式，比如价格双轨制。在实践中，双重体制下计划和市场都能发挥一定的调节作用，但它们都不能有效配置资源，出现了市场信号多元、宏观调控有效性降低、企业行为短期化，以及机会不均等和不公平竞争等诸多问题。

党的十八届三中全会决定明确，由市场对资源配置起决定性作用。可以认为，中国的决策者没有选择计划与市场并存的双重体制，而是选择了单一的市场体制。

当我们明白了改革的起点、终点和现在所处的位置后，就容易解释三中全会提出的国企改革思路。比如，三中全会提出，以管资本为主加强国有资产监管。从过去管人、管事、管资产，到以管资本为主，体现了国资管理从实物量管理到价值量管理的转变。有关部门对国企下达的产量指标、价格指标、规模指标大部分都应当取消。

又比如，混合所有制改革。双重体制下，企业按照市场需要自己安排生产或销售的那一部分经营活动叫“市场调节”，由国家计划来安排生产、收购或分配的那一部分，叫做“计划调节”。市场化改革应当打破这种双重体制。国有和民营在资本上可以混合，在治理方式上都要遵循现代企业制度。

当前，研究提出改革方案，很重要一点是研究如何从双重体制向单一市场体制转轨。在改革路径的选择上，可以考虑把国有企业改革与行业改革结合起来，全产业链市场化改革。