能源观察：2014年能源工作会议召开

从2012年开始陆续爆发的雾霾灾害与能源紧密地关联在了一起，它们几乎每天都以盘根错节的姿态跃然于报纸、杂志、网络媒体的头版头条。污染与能源这对难兄难弟，让国家能源局与环保部在这几年结下了千丝万缕的交情，以至于如今的能源局所出台的绝大多数政策、法规、工作计划都将“调结构，促环保”放在了重中之重的位置。

2014年1月13日至14日，国家能源局在北京召开了全国能源工作会议，国家能源局局长吴新雄在会上发表万字讲话，总结我国2013年能源工作，部署2014年工作任务。能源局在2014年的工作计划可归结为以下十大重点工作方面：

转变能源消费方式，控制能源消费总量过快增长；

认真落实大气污染防治措施，促进能源结构优化；

大力发展清洁能源，促进能源绿色发展；

加快石油天然气发展，提高安全保障能力；

优化布局，推进煤炭煤电大基地和大通道建设；

以重大项目为载体，大力推进能源科技创新；

深化能源国际合作，拓展我国能源发展空间；

加快能源民生工程建设，提高能源普遍服务水平；

推进体制机制改革，强化能源监管；

加强能源行业管理，强化战略、规划、政策、措施、监管与服务。

能源转型走出的“危险的呼吸”

对中国这样一个一次能源消费占全球总量21.9%（数据来源《2013BP世界能源统计年鉴》）的国家来说，保证能源供应安全至关重要，但日益恶化的大气污染形势，让经济发展在“呼吸”这个人类生命健康最大的刚需面前必须让步。忧国之所虑、民之所忧，为此能源局在2014年工作计划中以限制煤炭消费、增加清洁能源供应为主要突破口，制定了严格的刚性指标以约束能源产业的无序扩张行为。

2014年能源工作目标中拟定，能源消费总量38.8亿吨标准煤左右，增长3.2%；单位GDP能耗0.71吨标准煤/万元，比2010年下降12%；能源消费弹性系数达到0.43左右；非化石能源消费比重提至10.7%，天然气占一次能源比重达到6.1%，煤炭降至65%以下。

能源局为2014年限煤工作做出了量化的具体方案，即2014年，京津冀鲁分别削减原煤消费300万吨、200万吨、800万吨和400万吨，共削减煤炭消费1700万吨；全国淘汰煤炭落后产能3000万吨，关停小火电机组200万千瓦；力争实现煤电脱硫比重接近100%，火电脱硝比重达到70%。

此外，对于我国去年雾霾污染严重的三大经济圈——京津冀、长三角、珠三角，能源局采取严控区域煤电项目的办法，规定除热电联产外，禁止审批新建燃煤发电项目，新建项目禁止配套建设自备燃煤电站。现有多台燃煤机组装机容量合计达到30万千瓦以上的，可按照煤炭等量替代的原则改建为大容量燃煤机组。

限制煤炭消费的另一种路径是大力推广煤炭的替代能源——天然气。在我国天然气供应不足的大前提下，能源局要求“煤改气”工作只能在落实气源、签订供气合同的地区有序开展，避免一哄而上、供需失衡。

于2012年11月闭幕的中国共产党第十八次全国代表大会一改以往“合理控制能源消费总量”的说法，将其中“合理”二字去掉，变成“控制能源消费总量”，可见国家在这个问题上的坚决态度。但从此次国家能源局提具体提出控制2014年全国能源消费总量控制38.9亿吨标煤的目标来看，这个目标总量仍呈现逐年攀升的趋势。英国等国家早已用事实证明通过调整能源结构控制总量的办法行之有效，所以未来的能源工作中，我国也需为能源消费总量设定一个“天花板”，并且是以现在为天花板开始下降，而不是还在逐年上升。

能源局在2014年的工作中将严控煤电项目的治污、矛头直指火电，但其实京津冀地区以及其他北方城市的污染最关键的不是火电，而是居民采暖的小锅炉以及水泥、炼钢等高污染、高耗能行业。2011年《中国能源统计年鉴》数据显示，山东是中国燃煤量最多的省份，大量的工业小锅炉烟尘排放肆无忌惮，单位面积燃煤量高达2477吨；河北钢铁工业盛行，单位面积燃煤量也高达1621吨。这些高污染、高耗能产业兴盛的背后是地方政府的纵容，“有大项目就上”的政绩观造成的不仅仅是这些行业的产能过剩，更重要的是对生态环境的毁灭性破坏。

职能转型监管为大

2013年11月举行的十八届三中全会被视为是新一届政府定下执政基调的重要会议，会议中公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》原文指出“全面正确履行政府职能。进一步简政放权……政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”

按照此种思路，我国的政府职能部门将经历一次从全能责任走向有限责任、从指导走向监管的大转型。在2014能源工作会议上，能源监管被多次提到，这既是国家能源局职能转变的大势所趋，也是权力下放后，健全约束机制的必要之举。

2014能源工作会议上提到“下一步要加强能源行业管理，转变政府职能，减少行政审批，创新能源管理方式，加强能源统计监测和预警，切实提高能源管理效能”，具体方面则突出能源市场领域、能源法制领域与项目审批领域的监管角色。

为配合2014年能源工作任务朝着监管方向转变，能源局在近期发布了《国家能源局2014年市场监管工作要点》，将能源市场监管要点化。两份文件均将最重笔墨落在近年来暴露问题最多、改革呼声最大的电力、油气市场，要求在2014年度工作中加强电网、油气管网等垄断环节监管，确保准入公平、并网公平、交易公平、价格合理、结算及时。

在能源法制建设方面，2014年能源局拟定推进《电力法》修订。推动出台海洋石油天然气管道保护条例、核电管理条例、国家石油储备管理条例。完善《可再生能源法》、《石油天然气管道保护法》配套办法。研究拟订能源监管条例，健全能源监管规章制度。推进能源执法体系和执法能力建设。

2013年能源局逐步取消和下放行政审批事项共21项（占原有行政审批事项的29%），同步强化监管，整合地方能源行业管理部门与能源监管机构力量。在2014年的工作的计划中，能源局将继续深化创新审批（核准）备案机制，取消和下放更多的行政审批事项，做到凡是能下放的一律下放到地方，凡是能交给市场的一律交给市场。

能源局对转型“监管型部门”表现出了足够的诚意，这也正符合国家重组电监会、能源局之初中的设想——“简政放权，突出监管”。出身电监会会长的吴新雄在履新能源局局长后，或多或少会将电监会的基因带入重组后的能源局。以前一直被外界诟病“无市可监”的电监会，借助国务院机构改革和职能转变的春风，大可狠狠有一番作为。与此同时，与电监会的“监管”基因一同进入能源局的，还有电监会遍及全国数千人的派出班子。这些人现在处于“无事可干”的状态，如果说原先编制区区百人的能源局不敢大谈“监管”，未来如果将这部分人妥善利用起来，那也是一支“监管”的虎狼之师。

能源改革渐入“深水区”

实现以上工作会议中提到的方方面面的改进，对能源局来说已经是一个不小挑战，但实则这一切只是现有能源体制下的小修小补，真正可以确保我国能源安全、改善环境污染、实现能源转型的根本之举在于深入且全面的“能源体制改革”。这场牵连我国能源各领域方方面面的重大改革，其改革对象之复杂、成本之昂贵，使得制度设计者必须具备一颗大心脏、一份大智慧。

计划经济时代成长起来的能源体制保留了浓厚的专营色彩，审批权、特许经营准入、网管垄断成为能源央企制衡市场与政府的三把利器。近年来，电力、油气工业垄断矛盾不断加剧，导致电力市场无序成长，油气供应难以突破，能源局在2014年的工作任务中列出改革清单，将这电力、油气工业至于改革工作的首要位置，并期望以民资开放作为两大领域改革的突破口。

事实上，能源改革在2013年已小试牛刀，3月两会决议合并电监会与能源局。11月下旬，国家能源局出台《国家能源局落实民间投资政策工作方案》，在简化火电和电网项目审批程序、支持民营企业投资建设分布式新能源及小水电项目等20个具体工作事项上，做出了容纳民间资本的友善姿态。年末油气等领域向民资开放，中石化率先开启混合所有制大门，邀请民资卖油，中石油紧随其后，为民资参与许下承诺。这一切固然有两桶油利益驱使，但监管部门以坚决的改革决心对其施压必不可少。

可预期的是，如此复杂的一场改革，其步伐必然是先易后难，未来能源改革的步子将越走越沉，改革的难度也将越来越大。从吴新雄在2014能源工作会议的讲话原文中，可以解读到能源局在电力、油气改革进程中的不同进展，以及在未来工作部署中的侧重。

原文中对电力改革的表述为“推动尽快出台进一步深化电力体制改革的意见”，对油气改革的表述是“认真研究油气领域改革方案”。

可以猜测，电力改革或是进展最快的一个领域，其方案已进入草拟阶段，下一步是等待方案成形并通过最终审核，得以下发指导电力工业改革全局。原文中依旧延续了2002年《电力体制改革方案》（5号文件）中的部分改革设计，如电能直接交易、输配电价改革，也有适应能源发展新局势所提出的分布式能源发展规划。

对油气改革的猜测是，其步伐或稍缓于电力领域，处研究阶段，离改革方案成形尚远。油气是2013年能源领域中波澜起伏最大的一个行业，先有8月份接连爆出的中石油窝案，打掉了油气贪腐大老虎蒋洁敏，引发拆分联想；后有中石化青岛油气管道爆炸，激发管道开放的舆论浪潮。2014年，能源局提出“促进天然气管网公平接入和开放，推动完善油气价格机制，理顺天然气与可替代能源的比价关系。推动油气勘探、开发、进口等环节的市场化改革，建立规范有序、公平合理的市场准入机制”，力促管网开放、理顺天然气市场机制、进一步推动油气供应多元化发展。

能源产业作为国民经济、国家安全的基石，其改革事业固然能刻不容缓，但又因其自身的复杂性而导致改革的难以立竿见影。