欧洲的能源政策：从哪来，往哪去？

欧洲与中国在能源市场上有许多相似之处，在能源政策上也面临着一系列共同的挑战。然而，我们在高度关注美国能源发展的同时，对欧洲的能源政策却知之甚少。欧洲的能源政策有哪些要素？欧洲有没有统一的能源政策？欧盟的一系列能源相关指令如何在各成员国得到体现？中国的能源政策可以从欧洲得到哪些启示？

2013年5月14日，北京国际能源专家俱乐部特邀荷兰欧洲能源研究院（Energy Academy Europe）院长、国际能源论坛前秘书长（2008～2012）、国际能源署长期合作与政策分析局前局长（2003～2007）、荷兰经济部能源司前司长（1999～2003）诺维 范 霍尔斯特（Noe van Hulst）博士到访俱乐部，以"欧洲的能源政策：从哪来，往哪去？（Energy Policies in Europe: Quo Vadis?）"为题目，就欧洲的能源状况、欧洲能源政策的演变、欧盟能源政策面临的挑战、欧盟与各成员在能源政策与战略上的关系、以及全球能源热点话题与国内专家做了深入交流。

北京能源专家俱乐部名誉理事会主席、国家发改委前副主任、国家能源局前局长张国宝先生以及来自国家发改委、国务院发展研究中心、中科院、社科院、中石油、中石化、中海油、神华、新奥、欧盟商会、BP、沙特阿美、法国电力等国内外各大能源企业与研究机构的30余位专家与会。
霍尔斯特博士的主要观点总结如下。

1. 欧盟高度重视能源问题

由欧盟各国最高领导人组成的欧洲理事会曾于2011年2月4日在布鲁塞尔召开特别会议专门讨论能源问题，这在欧盟历史上是第一次。据该会议的背景文件，欧盟在能源领域面临如下挑战：

能源结构变化缓慢

欧盟2010年能源消费总量为17.31亿吨标准油（低于中国的24.16亿和美国的22.14亿），其中化石能源消费量达80%，CO2排放量36.09亿吨。未来欧盟能源需求增幅较小，新增需求将被能效的提高所抵消。预计在"一切照常"情景下，2030年欧盟能源消费总量为18.07亿吨标准油，仅比2010年增长4%。尽管可再生能源占消费总量的比例将从2008年的8.4%提升到2030年的15%，能源结构变化还是非常缓慢，化石能源占比仍将高达70%。

能源安全面临挑战

目前，欧盟超过一半的能源消费依靠进口。常规情景下，未来化石能源的进口仍将上升。到2030年，欧盟94%的石油和83%的天然气将依赖进口。

欧盟的油气进口主要来源于俄罗斯和欧佩克（OPEC）。2008年，欧盟原油进口的32%和天然气进口的40%来自俄罗斯。能源进口来源和途径的多元化已成为欧盟发展的战略重点。

能源基础设施升级改造需要大量投资

2010～2020年间，欧盟各国需要投资1万多亿欧元用于能源基础设施的升级改造，以充分利用新技术并促进低碳发展。油气、电力和智能电网将是欧盟能源基础设施建设改造的主要领域。

能源研发投入不足，竞争力受到挑战

2007年，欧盟一共在能源研发投入33亿欧元，其中55%来自于私营部门。欧盟的人均能源研发投入为20欧元，大大低于日本160欧元的人均水平。欧洲面临失去技术优势的风险。

2. 欧盟已经形成了内部能源市场和气候政策一体化的能源政策

建立内部统一大市场一直是欧洲一体化的重要目标。在1980年代末和1990年代初，欧洲内部有一个共识，就是欧洲落后于美国，也落后于日本，其工业竞争力已经受到挑战。为此，旨在增强欧洲竞争力的"欧洲1992"计划颁布，但由于政治原因，该计划没有包含能源和金融服务。

2000年的里斯本峰会是欧洲能源市场一体化的起始点。欧盟内部能源市场一体化旨在通过建立横跨欧洲的能源网络，促进成员国降低现有的能源流通壁垒，在能源尤其是电力和天然气行业引入竞争，建立更加流动、相互联系和自由竞争的内部市场。

随着欧盟各成员国公民环保意识的加强，气候变化逐步成为能源内部市场发展的重要政治推动力。

2008年底，欧盟议会通过了欧盟能源与气候变化一揽子计划，并使其成为针对成员国具有约束力的法律文件。

该计划的核心是"20－20－20"目标，即到2020年，欧盟的温室气体排放要在1990年基础上减少20％，可再生能源占能源消费总量的比例提高到20％，能源效率相比于基准情景提高20％。

3. 欧盟能源政策由多个要素组成， 各成员国可独立决定其落实路径

欧盟能源政策框架由以下几个相互关联的政策文件组成：

" 2008年颁布的针对内部电力与天然气市场的第三次一揽子计划；

" 2008年颁布的能源与气候指令，即"20-20-20"一揽子计划；

" 2011年通过的2050能源发展路线图；

" 2012年颁布的能源效率指令，设定了每年提高能效1.5%的目标；

" 2003年颁布、2005年开始实施的碳排放交易体系；

" 跨欧洲的能源基础设施建设指导原则和涉及能源研发、技术合作等方面的指导性文件；

" 能源效率和温室气体减排的行业指导原则。

欧盟统一的能源政策框架并不意味着各成员国需要实行单一的能源政策。相反，为了达到欧盟整体的能源政策目标，各成员国可以按照国情自由选择其政策工具和发展路径。

4. 欧盟能源"20-20-20"目标中，能效目标难以实现

霍尔斯特博士认为，"20－20－20"三个目标之间在逻辑上并不能完全讲通，只是为了宣传和好记才写成了20-20-20的形式。从目前看，温室气体减排和可再生能源发展的目标基本可以实现，而在目前的政策情景下，能效只能提高10%，远低于20%的预期目标。霍尔斯特博士强调，现有技术是可以实现大规模节能目标的，但其成本会非常高。

5. 欧盟"2050能源路线图"缺少技术可行性和成本效率分析

欧盟2011年发布的"2050能源路线图"提出，到2050年，欧盟的温室气体排放将比1990年下降80~95%。据霍尔斯特博士介绍，欧盟将通过四种路径的组合来实现这一目标：提高能源利用效率、发展可再生能源、发展核电以及采用碳捕获与封存技术（CCS）。

霍尔斯特博士认为，这个路线图的技术可行性很低，并且没有考虑成本因素。整个路线图文件没有提及成本问题。

6. 欧盟能源政策面临新挑战

一是碳排放交易市场面临挑战。2008年以来碳价持续下降，从25欧元/吨左右下降到目前的5欧元/吨左右，仅相当于巴黎街头的一杯咖啡。

二是温室气体排放增加。美国用页岩气替代煤炭发电，增加了欧洲市场的煤炭供应。巨大的煤炭与天然气价格差导致欧洲关停天然气电厂，重启煤电。

三是可再生能源发展缺乏后劲。在预算紧张的现状下，政府各国无法继续大量补贴可再生能源，同时也面临一边大量使用煤炭，一边大量投资可再生能源的矛盾。低迷的欧洲经济将使欧洲的能源政策重新考虑成本问题。

四是公众对于能源选择的接受度。老百姓普遍支持可再生能源发展，但又不希望在自己的后院建设。他们认为碳捕捉获与封储存技术很有必要，但又担心二氧化碳的泄漏问题。核电的安全性一直是争议的焦点，同时老百姓和企业又普遍反对能源涨价。

7. 欧盟正在着手制定2030年能源政策框架，成本效率重新回到议事日程

 欧盟委员会目前正在为制定《2030能源和气候政策框架绿皮书》而就有关能源和气候的有关问题征求成员国意见。其中问题包括：迄今有何经验可以总结？到2030年的气候和能源政策目标定为多高？如何使碳贸易价格重新回到25~30欧元的正常水平？如何提高欧盟的竞争力并保障能源安全？如何协调不同成员国之间的实施措施，等等。

霍尔斯特博士认为，在制定2030年新的目标过程中，成本和竞争力将会重新回到欧盟的议事日程上来。

在随后的讨论交流阶段，霍尔斯特博士还就欧盟的能源政策与对中国的启示提出了以下主要观点：

" 欧洲最为后悔的能源政策是没有足够重视节能工作

霍尔斯特博士指出，尽管欧洲一直来强调节能的重要性，但还是没有引起真正的重视，也没有将节能政策落实到位。

" 政治推动和共同调度准则是实现同步电网的关键

欧洲有一个统一的同步电网，而且延伸到俄罗斯。同步电网可以使各国电力互通有无，但也带来了安全问题的担忧。由于没有公开的电力市场，欧洲电网的设计主要是为了应急时相互救济，并不是电力贸易。

霍尔斯特博士认为，欧洲当初为了实现同步电网，主要国家的能源部长经常举行不定期磋商，在政治层面推动，同时电网企业之间也努力沟通，制定了共同的调度准则。这些都是实现同步电网的关键。

" 俄罗斯是欧洲能源安全的重要伙伴

霍尔斯特博士认为，欧洲以外的人，特别是美国人，实际上并不很清楚俄罗斯对欧洲的能源安全有多么重要。无论是从天然气还是石油的供应来说，俄罗斯都是欧洲重要的伙伴，当然也不是最好合作的伙伴。并且，俄罗斯对中亚国家如阿塞拜疆和哈萨克斯坦也继续发挥巨大的影响，这些国家的国际能源项目经常受到俄罗斯的干扰。欧洲必须重视俄罗斯，并且要聪明机智地处理与俄罗斯的关系。

" 没有一个完整的政策监管框架，欧洲页岩气很难有大的发展

欧盟去年曾作出努力，希望通过统一的政策促进欧洲页岩气的发展，但最终这个议题被否决了。从积极角度而言，不同的个体成员国都在各自探寻自己页岩气的潜力，而在欧盟层面不存在一个反对发展页岩气的欧洲立法。

但发展页岩气一定需要行业标准和监管准则，以便采用页岩气发展的最佳实践。但是，欧洲目前还没有这样一个政策监管框架。在框架成型之前，页岩气在欧洲不会迅速发展。

" 欧洲并没有整体放弃核电，公众接受性和成本是阻碍其发展的关键

现在主要是德国要实行去核政策，而不是欧洲。为了实现欧盟统一的能源政策目标，每个会员国都可以有各自不同的政策选择。

核电的发展不光是面临公众接受性的问题，实际上还有经济性的问题。在电力市场化的背景下，核电的安全风险和核废料处理都将使新建核电厂成本很高。因此除非有国家政策的强劲支持，私营部门不愿意去新建核电厂。