设立页岩油气国家综合试验区

摘要：我国页岩油气的发展中在一些“硬条件”（如资源、技术、环保）上有一定基础，但一些“软条件”（体制、政策）上却有明显差距，成为关键性的制约因素。为了更顺利地进行油气体制改革，迫切需要设立国家级综合试验区。这种改革试验的难点或重点在于：执行和完善勘探开发区块的进入-退出机制，探讨实现资源的综合勘探开发，探讨多级管理的职责和权益，逐步推行市场化的管输和价格体制，探讨财政扶持和金融支持方法。为此，我们呼唤开辟石油的“深圳”。

关键词：页岩油气 油气体制改革 油气市场 区块登记-退出 油气价格 油气法规

The Establishment of National Integrated Pilot Area of Shale Oil & Gas Development

[Abstract]  Although there are some bases on some “hard” conditions (resources, technology, environmental protection) in China’s shale oil & gas development, there is a significant gap on the “soft” conditions (system, policies), which become a key constraint. It is very needed to establish the national integrated pilot area of shale oil & gas development to promote the system reform of oil & gas. The focus and difficulty for such reform experiment are as followed: to improve and execute the registration-exit institution of exploration block; to discuss the comprehensive utilization of resources; to study the responsibilities and equity of multi-level management; to accelerate the market-oriented pipelines and pricing system; to investigate the methods of financial support. For this purpose, we appeals to bring out a new “Shenzhen" in oil industry.

[Keywords]  Shale Oil & Gas, System Reform of Oil & Gas, Oil & Gas Market, Registration -Exit Institution of Exploration Block, Oil & Gas Price, Oil & Gas Regulations

随着页岩气革命的进展，富有机质的暗色页岩层系不再仅作为烃源岩看待，而且也成为勘探开发目的层。在北美，页岩气、继之页岩油的储产量增长速度己列为各类常规、非常规油气之首。为了叙述方便，习惯上常把二者合称为页岩油气。

1.影响中国页岩油气发展因素简析：改革是关键

在讨论中可将各类影响因素二分为：硬条件，即页岩油气开发的客观性条件，他包括资源基础、技术水平、可能对环境的负面影响等；软条件，即来自社会的人为性条件，他包括我国现阶段油气工业的体制、管理监督和法律法规等。

1.1.硬条件有相当的基础

1.1. 1.有相当丰富的资源基础和良好的赋存条件

在评价区域油气的前景时，最常用的量化评价指标是资源量（Resources）。他是综合各种资料对可能的资源赋存量的一个预测值。国际上多仅讨论其可采资源量值，本文亦如此。在资料少、认识程度低时，这种测算的可靠程会相当低，可认为是带有半定量性质的预估。因此，在工作初期（勘探程度低），不同人（研究单位）的估算值有相当大的差异是完全正常的现象。美国于2011年最早对全球页岩气资源量作概略评价，认为中国页岩气资源量为36万亿立方米，居世界第一。而后于2013年作第二次评价，中、美资源量均有不同程度的降低，但中国仍为世界第一。中国于2009年启动第一次全国性的页岩气资源评价，于2012年3月公布页岩气资源量为25万亿立方米[1]。国内其他单位的测算中可以中石油石油勘探开发研究院的10－20万亿立方米为代表。按最新的全国石油天然气资源评价结果，全国常规天然气资源量16.77万亿立方米，非常规气仅计算了低渗透气（即致密气）为5.26万亿立方米，合计为22.02万亿立方米[2]。从定性和半定量的角度看以上数据可以得出结论：中国天然气资源是丰富的，他至少与常规天然气在一个量级上、大致相当。

再看页岩油。众所周知，油气同源。对于需运移聚集的常规油气来说，可以形成单独的油藏和气藏，但更多的是可在同一地点、同一层系内共生和伴生。对于地下伴生状态，溶于气的油为凝析油或称天然气液（NGL），溶于油的气为（石油）伴生气或称溶解气。这对源储一体、同存于页岩层系中的页岩油、页岩气来说，更是如此。一般来说，对于有不同地质演化经历处于不同埋深的同一层系，对于多套页岩层系叠合发育的含油气盆地，油与气的比例可以不同[3]。在中国尚未有从全国资料出发系统研究得出的页岩油资源量值之前，可用页岩油气资源量的一般性关系来估算。2013年美国在对页岩油气的评价显示，世界页岩油、气的资源量分别为470.6亿吨、203.7万亿立方米，以1000立方米气折合1吨油当量框算，其油为气当量的23.1%；该次测算中美国的以上数值依次为79.1亿吨、16万亿立方米、49.4%[4]。笔者采用近于世界均值的油、气资源量当量比的20%低值来估算中国页岩油的资源量，以页岩气资源量为20万亿立方米计，可能赋存40亿吨页岩油。考虑到新一轮资源评价中常规油资源量为133.54亿吨、低渗透油为59.43亿吨，那么中国页岩油可能为常规油的30%、致密油的73.5%。显然，这个间接推断的数值应视为对中国页岩油资源量相当保守的估计。接受美国因气价过低才“被动”地发展页岩油而走了弯路的经验，中国一开始就走上页岩气、页岩油并举的道路。在四川盆地针对中生界侏罗系针对共/伴生的页岩油、气[5]，在河南、胜利、辽河、等油田针对新生界页岩油[6]，在鄂尔多斯盆地针对中生界页岩油部署了一批专探井。他们是陆相或海陆交互相地层，但其获得工业油流的比例却高于第一批海相页岩气探井中获得工业气流的比例。此外，在海相古生代页岩气高产井中也获得了凝析油工业油流。这些也可视为中国页岩油资源丰富的一个例证。

不少人强调中美地质条件的差异，中国地质构造的话动性强、稳定的地质体规模相对小，对油气的保存条件不利。但这只是问题的一方面，另一方面是中国也有数量更多、特点各异的稳定地质体。勘探实践己经证明，我们就在这样的构造稳定区探明了大量常规油气和非常规的致密油气，并使中国成为世界油气生产大国。何况页岩油气中的吸附烃、纳米级孔缝中的游离烃有比常规油气更宽泛、更有利的保存条件和更开阔的勘探思路。与美国相似，中国也是世界上勘探程度较高、石油地质认识程度较高的国家之一。面对着相对复杂的地质条件，面对着较难开发的油气藏类型，中国已形成了世界一流经验丰富的地质专家队伍、工程服务队伍和理论认识成果。

1.1.2.中国具有勘探开发页岩油气的雄厚技术基础

对广大业外人士来说，既然页岩气是个待开拓的油气新领域，那么就容易相信一种说法：中国尚缺乏适用于其的技术，特别是要求相当高的配套技术体系。这似乎是顺理成章的事。但熟悉内情的研究者却不这么认为。目前进行经济开采的致密油气、煤层气、页岩油气具有共同的核心技术系列：水平井和压裂。从易到难，美国首先在致密油气上应用以上述两技术及其日臻成熟的配套系列取得重大突破、发展。继而先后将这些技术运用于煤层气、页岩气、页岩油，在逐步适应了其特点并有技术创新后，取得规模开发的成果[7]。中国也在上述道路上迈出重要一步，经过十余年艰苦的技术攻关，已在致密油气开发上取得巨大进展。从产量上看，大致地说，致密油、气分别占全国油、气的近1/4和近1/3，列于世界各国的前茅。这是用在水平井和压裂为核心的技术系列配套达到国际先进、部分居世界领先水平来保障的[8]。目前我们可以使用本国技术设备和专业队伍完成大量、多类型水平井施工，大液量、大砂量、多种类的分段压裂。至于专用设备的制造，在看到尚有一定差距同时也应看到已具备相当的基础，若干重要设备达到世界先进、甚至领先水平。例如，作为世界通用的先进2500型压裂机，我国己完成了其系列配套和车载化、计算机操作的自动化，批量生产并大量出口；进而制造出世界领先的3000型压裂机，已完成生产测试并获国家科技进步奖。再如，主要的压裂技术是复合桥塞分段压裂工艺，关键又在于号称“万金难求”的速钻复合材料，而我国在2013年10月建成了有自主知识产权的首条生产线。有了上述的基础，页岩油气的开发就有了雄厚的技术依托。这大致类似于美国页岩气大发展之前2003-2005年的情况。在此基础上去开展使其适应中国页岩油气特点的技术攻关，已有了较高的起点。

1.1.3.页岩油气可能在环保要求下进行开发

人类大规模的经济活动都会对自然环境产生影响，问题在于依靠科技合理发展使其总体上处于可控状态，达到环境保护的要求。在非常规油气发展初期出现了许多污染环境的事件，这些负面影响成为若干人至今仍极力反对页岩油气开发的依据。如在最早开发的美国宾夕法尼亚州，人们把页岩气开采中产生的钻井液、压裂液的污染，把气体泄漏罗等拍成短片《GasLand》（其中也有移花接木式的伪证）广为宣传，使人谈之变色。但当在规模开发中解决了一系列的环保问题，事实证明了可以做到与环境友好并大力推动就业、经济复苏时，该州议会和民众却成为美国对页岩油气开发持欢迎态度的有力支持者。页岩气开采过程中产生了一些甲烷泄漏成成为环保人士攻击页岩油气开发的重要靶子，但当采取了各环节上的封闭措施后，不但可杜绝外泄，甚至可使增加的甲烷外输量所带来的收入大于为此采取措施的支出。在页岩油气规模开采时的工厂化作业要求尽可能地把回收、返排的钻井液、压裂液就近用于下一批井的施工，即使无法重复利用的也可作无害化处理，这就同时达到节水和环保两项要求。限于篇幅本文无法把各种环境问题一一作分析，他大多是采取得力措施可以避免和消除的，部分是主观推测的无稽之谈（如压裂引起灾害性地震等）。事实胜于雄辩，如果产生了明显的环境破坏，正像某些美国人士指出，仅此一条就会使奥巴马落选。中国规模开发致密油气的实践也证明，即使以中国目前的环保技术水平，包括水平井、压裂在内的技术系列也没有造成明显的负面效应。

许多人担心页岩油气大量用水对环境（特别是对中国水资源短缺区）的影响。这个问题已引起国内外重视。对策之一是节水，在工厂化开发中可以做到大比例的重复利用；此外，目前正研究多种替代品以节约压裂用水的使用，其中许多己进入井下试用阶段，经济效益良好。

纵观上述各类硬条件，笔者强调“两点论”的分析：一方面要看到他的正面、有利的一面，也要看到其反面、不足的一面。后者如对中国各类页岩油气的特点（如：与美国不同，中国除海相外还有大量陆相、海陆交相页岩层系；在地质时代上有更偏老的，也有许多偏新的页岩层系）缺乏认识，某些关键技木和设备尚缺乏自主知识产权等。从动态的视角上看，这些不足也只有在实践中才能逐步解决，他正是促使中国加快、加大对页岩油气投入的动力，而不能成为中国不能发展页岩油气的理由

1.2.软条件明显欠缺

1.2.1.中央政府一级管理和大型国家石油公司垄断

虽然在经济体制改革中迈出了最初的几步，但近年来却陷入停滞状态。中央政府的一级管理和随之而形成的垄断使之在相当大程度上保留了计划经济的浓重烙印，难以发挥市场经济合理调配资源和灵活反应的作用。由行政法规赋予的几大国家石油公司的垄断地位集中反映在作为石油工业源头的上游，特别是勘探开发区块的获得上。按相关法规的规定，石油天然气勘探开采审批权归代表国家的中央部门（现在是国土资源部）管理，且仅只国家石油公司（国家油企）有登记获得区块的准入资格，他们垄断了几乎全部常规油气勘探开发的有利区块。这使得大型“非油”国营公司和民营、合营公司都没有置喙之地，迫使他们或者向国外寻求区块，或者以暗箱操作方式从上述国油公司“二手”转包勘探开发小区块。但对于大型石油公司拿到区块后的进一步监管，现行管理部门即无详尽可操作的法规可依，更无充足的人员去实施管理。而按法规要求的区块持有者向国家主管部门汇报工作进展和上交地质资料，特别是不能在规定时间内完成约定工作量时须分期退出部分区块、最终应完全退出等一系列重要的管理工作却无人问津。久之，形成各公司对区块的事实上的“终身占有”，使区块登记形成“死水一潭”的可悲局面。显然，现行的一级管理体制已使政府和社会对石油工业的监管沦为空谈。作为向地下未知领域的探索，油气勘探应该是最富有创新活力的蓬勃发展的环节，却因管理体制的限制而形成“万马齐喑”的萧瑟局面。这就从源头上阻遏了常规油气，特别是开拓性、探索性特点更强的非常规油气的发展。这也恰是中国石油产量上升相当缓慢的主要原因之一。

1.2.2.缺乏大量有活力的中小石油和服务公司

有人指出中国石油市场化不足的重要表现是缺乏大量中小石公司和与之相应的进行施工作业的服务公司。须知，这正是美国油气，特别是非常规油气持续、快速发展的重要原因之一[9]。然而造成这种现象的原因恰在于垄断。垄断使其他公司的发展无准入可能、没有立足之地、难以有发展的机会。甚至要从垄断了市场的公司以非正常手段去获得区块、承包工程，以求生存。这就产生了权力寻租和腐败。反之，如果打破垄断，不同所有制、不同规模的公司都以平等身份进入市场，那么，这类更加灵活并适应市场需求的公司就会雨后春笋般的大批涌现迅速成长。至于有人担心其技术力量不足，这也是不必的。“插起召兵旗、自有吃粮人”，中、外的技术力量（包括大批已在美国页岩油气中成为骨干的华人）会进入这个能发挥他们才智、为其成长提供机遇的公司。事实上，近年一批在油气上、中游勘探开发和设备制造、材料供应上迅速发展的公司已做出令人欣慰的成绩。

更今人关注的是我国几大国有石油公司已开始剥离其服务公司。中国海洋石油总公司（中海油）成立初期就完成了基地服务与主体业务的分离，现已把其主要服务公司剝离为独立上市的服务公司（即简称中海油服）并在国际上享有较高的知名度。中国石油化工总公司（中石化）的下游早就存在若干独立上市的石化企业，现正准备把各油田分公司的勘探开发作业队伍建成独立公司。在勘探开发业务上能力最强的中国石油天然气总公司（中石油）的主要勘察作业由各专业公司承担，如东方物探公司、长城钻井公司等，他们早已成为名列世界前茅的服务公司，中石油已有了让他们独立经营的考虑。随着改革的进展，剥离后独立的大型服务公司群体将可更灵活地发展，服务于国内外油气市场，也将会更多地支持大量中小石油公司的勘探开发。

1.2.3.煤层气进展缓慢的主要原因

众所周知，煤层气、页岩油气等非常规油气有共同的核心技术：水平井和压裂。美国正是将这些已在致密油气中获得初步成功的技术应用于煤层，形成了适应其特殊性的技术系列，从而获得煤层气的规模开发。中国继美国之后比较早地开展煤层气工作，但廿多年来的进展与各五年计（规）划的期望值相差很大。特别是地面钻井抽采量和矿山排采气的利用率两个指标差的更远。“十一五”期间新增储量仅达指标的60%，2010年产量指标应为100亿立方米（地面抽采和矿山排采各占一半）、利用率为80%，但相应的统计数字为产量86亿立方米（地面抽采仅15.7亿立方米）、利用率仅39.6%。“十二五”的前两年半继承了这一态势，特别是利用率难以提高，甚至某些年竟有降低之势。如2012年仅为41.6%，同比降低4.6%，初步估算，按严格折算的2013年煤层气可以外供的商品量仅为15亿立方米[10]。煤层气中的教训成为中国页岩气发展的反面借鉴[8]。

煤层气发展缓慢的原因很多，最根本的在于管理体制不顺。首先是勘探开发区块不足且只有几大油、气公司获登记资格。矿权属中央一级管理，且因矛盾较大多年未批准新区块。以中国联合煤层气（中联煤）统领全国煤层气并专享对外合作权，随着该公司几大股东的退出使其缺乏资金、人力，无法大量开展工作。各煤层气公司的矿权区块多与煤矿重叠，在“气随煤走”的政策下使地面井采煤层气的区块日趋缩小。我国煤层气陷入一少区块二少资金的萎靡状态[11]。第二，面对中国煤层气地质情况复杂、难采资源量比例大的情况，缺乏踏实的基础性工作、有效的技术攻关而急于求成。致使在几个集中开发的区块出气井比例低、单井日产量低、经济效益低，影响了扩大生产的积极性[12]。第三，煤层气的利用率低。地面井采的煤层气缺气配套管线，特别是初期小型橇装压缩气（CNG）、液化气（LNG）设备尚未国产化，难以普及，采出气放空率相当高。而占产量统计数字大头的矿山排采煤层气（瓦斯），含甲烷量低或很低，利用困难。目前虽试制成功适于矿山瓦斯发电的电机，但对不缺煤、电的矿山却缺乏利用的积极性，特别是在煤价降低的情况下，运营困难，利用瓦斯的工作会更难推进。进一步说，利用率低，抽排的煤层气放空就不能落实给予其的优惠政策（如补贴）。

总之，无论是作为前车之鉴的煤层气，还是急待开拓的页岩油气，你为影响发展的关键因素皆是管理体制不顺、市场化程度很低。此问题不解决，非常规、乃至常规油气就难以摆脱缺乏生气与活力的冷清状态，就谈不上进一步摸清资源家底、大力进行技术攻关、形成相应的环保措施和监管等具体问题。将中国的现状与美国对比，油气体制改革这个关键因素就更加明显了[13]。

2.设立国家级的综合试验区

2.1.己进行了前期基础性工作

2.1.1.有一批勘探开发先导性试验区

在进行了第一次全国性页岩气资源评价后中国的页岩油气开拓很快进入试点性的勘探开发实践。他由各类公司实施并有大学、专业研究单位参加。中石油、中石化和延长石油等大石油公司在各自区块上开辟了先导性技术试验区（或称示范区），有的还同时被列入科技部的“863”或“973”项目，打了一批参数井和进行多段压裂的水平井，取得了令人关注的业绩，在一批井上获得相对稳定的高产气流、油流。与美国不同的是：工作不限于古生代海相页岩气、而同时向不同时代的陆相、海陆交互相地层；对象不限于页岩气，而一开始就主动向页岩油探索。正是这批工作初步证实中国有丰富的页岩油气资源，也有相当的技术基础[1]。作为对此的肯定，国家能源局于2013年10月末发布的《页岩气产业政策》专门列出了第三章示范区建设。但正如其所示，这里的示范区仅限于页岩气勘探开发及相应的技术。

2.1.2.进行了对油气体制改革的研究

近年来，涉及油气体制改革的研究越来越多。他们有的源于国家主管部门的倡导，有的出自非官方研究机构（如天则经济研究所[14]）。其中较大影响的有：国家能源局主持、受亚洲开发银行支持的《促进中国页岩气产业发展的相关重大问题研究》[15]，国务院发展研究中心主持的《关于促进页岩气勘探开发的体制机制及政策研究》[16]。这批研究成果分析了来自体制方面的对油气（特别是非常规油气）发展的阻碍并提出了相应建议，有的直接呼吁成立以改革管理体制为主要目的国家级试验区。这些研究引起了国内外的关注，有的得到国家领导机构的重视，从而为今后的工作奠定了基础。与这些研究相应，2011年12月国务院批准页岩气为新矿种，实行新的管理办法。此后出台的相关政策，开始允许多种类型企业进入并预期可给予财税上的扶持，从而奏响新一轮油气体制改革的“序曲”。

2.2.综合试验区的宗旨

2.1.1.从实践中认识到较符合实际的政策

改革要涉及到许多方面的利益，要涉及到对中国国情的认识，有不同意见是必然的。为了以最小的改革成本谋求最大的成效就需要一个实践-认识不断反覆、深化的过程。综合试验区实施的过程也是调查研究的过程，他是改革大业谋事之基、成事之首。这个过程必须从点上试验开始，摸索经验，形成初步方案后再逐步推广，逐步深化完善使之成为指导工作的项层设计和各项具体政策。他应分期分批实施，纵向上逐渐深化、横向上相机扩展。可以要求，从综合试验区产生的第一轮政策建议在“十二五”末期初步形成，在“十三五”中期推广，以期能在“十三五”末期取得促进页岩油气产量达到一定规模的成果。

2.1.2.以页岩气为抓手，推动进入深水区的油气体制改革

中国页岩气的发展有其特殊性，但更多地是反映出油气工业的共性。解决了影响页岩气发展的关键问题就会触动油气体制的“痛处和敏感处”，也就推开了深化油气工业改革的大门。显然，可把页岩气试验区在体制改革和政策上的突破作为经验推广或类推到整个石油天然气工业庞大的产业链上。在上世纪石油工业曾多次作为经济体制改革的排头兵走在各行业的前面，实现了大刀阔斧的公司重组上市、实现了国内国外油气产量/作业量和创造的价值不断上升。但在改革停滞的近十余年中其垄断所带来的弊端也成为国人诟病的指向[17]。从页岩气肇发的油气工业体制改革将使其以焕发的面貌再次走在我国经济改革的前列，推动我国油气市场体系的完善，融入“富有活力、创新导向、包容有序、依法保障的社会主义市场经济体制”[18]。

2.3.综合试验区的组织实施

2.3.1.必须有国家的统一领导

综合试验区所针对的目标是改革、是形成能推动中国油气发展的体制和政策。他涉及的部门和环节甚多，有不同的利益集团需要协调。因而决不是一个部门一个地区的事，必须有国家层面高屋建瓴地统一领导。建议在中央全面深化改革领导小组责成下由国务院的能源委员会出面组织、由国家发展和改革委员会具体负责、形成精干的领导，国家赋于其在这个特定领域先行先试的权力。这样就可直接体现国家对体制改革的顶层设计思路，可及时向中央汇报请示。

2.3.2.要有代表中央和地方主管部门和不同类型的企业代表参加

油气主要主管部门首先是国土资源部，但整个工业链的管理涉及到财税、商务、科技、环保等诸多部门。我国油气工业的主力军是国家石油公司，改革要打破垄断，更要以创新的企业体制发挥这类大公司的主导作用[18]。改革中会出现非油国企进入油气行业，更会出现大量多种所有制的中小石油或涉油企业（包括合资企业）。因而要有各类企业的代表参加，也可吸收各类研究机构和智库参与。经济改革要发挥中央和地方两个积极性，资源开发利用有明显的地域色彩和地方利益，因此更要有实验区的地方政府代表参加。

从目前的进展看，重庆、四川、贵州三省（市）进展较大，页岩气的勘探开发已有一定的基础。更难得的是地方政府有相当大的积极性并已做出了不少贡献。他们可作为试验区的选择地。笔者建议可首选重庆。

2.4.综合试验区的难点或重点

2.4.1.执行和完善勘探开发区块的进入-退出机制

地下资源勘探开发运营的前提是获得合法的区块。油气属特殊矿产资源，其区块的审批权在中央委托的国土资源部，即所谓一级管理。长期以来只有少数国家石油公司有区块申请权，但随着页岩气作为独立矿种并实施了第一、二轮区块招标后，这一“准入”门坎已大为降低。这一新机制又在《页岩气产业政策》中被再次肯定。其第四条中有“加快页岩气勘探开发利用，鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”。现有的法规在区块登记准入的同時还规定了其退出机制，在企业未按时完成约定的工作量时须缩小、以致退出该区块。但长期以来这一退出机制没有得到认真地执行。以致形成几个国家石油公司对从常规油气、致密油气和煤层气角度上看的所有有利的区块的“全覆盖”，形成了事实上的“终生占有”，致使许多地方勘探、开发投入长期不足，区块的准入-退出机制僵化了。这造成了对油气发展的严重制约。因此，改革首先指向依法实施区块登记-退出。活跃的油气市场要求在改革中进一步放低准入的门坎并简化审批手续，以使各种规模、各种所有制企业在申请区块中有平等的权利。这里的各种所有制包括央企、地方企业、民营企业以及他们之间多种形式的合资合营等。在《页岩气产业政策》第十条提到：“鼓励页岩气资源地所属地方企业以合资、合作等方式，参与页岩气勘探开发”，按照能源局油气司某负责人在一次公开会议上的解释，这里可指地方（页岩气）企业到现在仍由国家油企所占有的区块内，与其共同勘探开发。在这方面油气的中、下游己迈出了步子，多种所有制企业已开始进入，可合资合营，也可独立经营。如西气东输三线吸收多种资本入股，广汇公司独资修建哈萨克斯坦到新疆吉木乃的管线和液化天然气气厂。在上游也出现了打破区块限制的例子，如中石化与新疆中核天山铀业有限公司合资成立中核石化铀业有限公司并签订了《新疆察布查尔县扎吉斯坦铀矿床开采协议》，允许后者在中石化的油气区块勘查和开采，实现了两类企业、两种矿产的交叉勘查和开采。显然，生产实践已突破了己有法规的局限性，有所创新。对现有法规己经暴露出若干不够合适、缺乏可操作性的地方，应根据实际情况进一步补充、修改、完善[19]。

上面提到不同类型公司在勘探开发上平等权利问题，这就涉及到外资企业。笔者认为应以更开放的态度欢迎外资企业进入非常规、进而至常规油气领域。首先是合资，并且不必强调中方必须控股，进一步还要考虑外国独资企业进入。其次，还要重新认识对外合作专营权，将海上油气、煤层气的对外合作权仅授予某一公司不仅是“政企不分、以企代政”的表现，而且己经暴露了他对相应领域发展的束缚，应予废除。上述问题也可在试验区内先行先试。

目前法规允许已获得的勘探开发区块转让，但必须合乎相关规定并到主管部门备案。在实际执行中获得区块者往往保留区块占有权而转包给第三者、并不去登记备案。这种灰色操作为权力寻租和腐败创造了条件。应对这类转让有更明确的规定，使其便于操作、便于监管。

然而对区块退出不能采取简单的处理办法，要使已占有区块的公司在不影响既定的生产进程的情况下逐步、有序地退出一部分区块就必须做艰苦细致的工作。我们期望出现“国进民进”的局面。这里的“民进”是指迎来大批多种所有制企业的成长和进入油气勘探开发，“国进”是指原占有大量区块的国家油企在相对缩小的区块里集中力量以取得更大的油气进展。这就要求在改革中讨论、摸索，找到符合实际的处理办法，以实现蓬勃、协调发展。

与区块登记关联的还有一个重要问题，即地质资料的上交。不管你是国家机构还是何种公司，地质调查、勘探开发所取得的对地下情况的认识都形成了全国全民的宝贵财富，成为后继者进一步工作的基础。几乎所有国家都有详尽的法规，要求各类地质资料上交给国家管理的机构，同時也平等地依法对继续工作的法人开放，使其方便的了觧前人的工作和认识。这是保障地质工作健康持续发展的重要条件。但在我国受困于“保密”，特别是分割的条、块利益的局限，这个问题始终未得到彻底解决。这使油气区块持有者必须上交工作报告和相应资料的规定也形同虚设。是到了解决这些问题的时候了！综合试验区在实施此法规时要探索如何上交、如何利用这些宝贵资料的具体办法。

2.4.2.探讨实现综合勘探开发

多种地下资源往往有共生和伴生关系，因而充分利用资源，实施多种资源综合勘探、综合开发、综合利用一直是个重要的原则。在我国资源紧缺的情况下，这更有日趋增加的重要性，并在若干法律法规中已有体现。对目前的油气业来说，他首先指油、气间，指常规油气与非常规油气间，指不同的常规油气（如致密油气与页岩油气、煤层气）间，如何综合勘探开发；其次，他还指油气与其他资源（如煤、铀、盐类等）间的互相促进而不是拒绝、防碍其勘探开发。须知，他们不仅可同时赋存于一个区块内，有时还可以同时出现在一个井里[20]。面对着上述情况，如何执行区块的准入-退出机制就成为一大难题。这个难题己经影响到煤层气的勘探开发，也将影响到页岩气和地浸砂岩型铀矿（这是很有前途的铀矿类型）的勘探开发[19]。解决此问题需要创新的思维和实践的验证。正是从这点出发也佐证了前面提到的不能简单处理区块准入-退出问题。

2.4.3.探讨多级管理的职责和权益

面对着复杂的问题，至少在近期实施油气区块准入的一级管理是必要的。但面对着大量的公司、面对着大量区块和非常规油气上万口的钻井，面对着必须严密注视的环境监管，仅有中央一级的管理是无论如何也难以胜任的，引入多级管理势在必行。但多到几级、各级怎样分工、各有什么责权则需要认真讨论，也可有多种方案在实践中显示其优、缺点。建议在初步打破垄断并进入大规模开发时可试行将区块管理权下放到省的试验。我国环保部门将形成陆海统筹、监管所有污染物排放的完善管理机制，他怎样具体地落实到油气并与各级政府、公司的管理有机契合还待我国探索。目前的环保机构就是多级的，但也存在许多问题，特别是基层部门不敢管、不愿管、管不好的现象影响很大。管理必须依法，而相应的法规不健全就成为突出的问题。在这方面美国的若干经验可供我们参考。

与多级管理相应的还有权益分配。过去的政策使央企照顾地方利益不够，油气不能满足产地（特别是少数民族地区）需求的倾向必须改变。

2.4.4.市场化的管输和价格体制

在勘探开发初期产出的油气量不大，油可用槽车运输、气可用小型LNG、CNG设施就近供应，其价格可双方协商。但进入规模开发后必涉及到中游的管道和产品的价格管制。油气管输干线是涉及全国的问题，他的公平准入机制是油气体制改革首先会触及的问题。解决的难度不会很大。如果说已建成的干线短期内很难解决从垄断性公司中剥离而独立运营的问题，那么在试验区新建的支线和地区性管网的建设和运营，完全可以要求设立独立的独资或合资管道公司，这就可使其与国际管理模式接轨，更容易实现公平对待各类用户并实现区域内的市场价格。

难度更大也更关键的是价格问题。实践证明，没有市场化的价格机制就意味着没有完成从计划经济向市场经济的过渡，就不能理顺上中下游的关系，油气发展会失去动力，也就无法摆脱越演越烈的被动局面。针对目前情况这种价格改革的表现之一是为不同幅度提价，而天然气和若干能源的提价将引起链锁反应并可能突破通胀率的上限。这一价格悖论将长期影响到具体政策的实施。但必须认识到限价政策的局限性，从本质和长远上看他是破坏市场机制发挥作用的短期应对的过渡性措施[21]。从中国国产气将长期大幅度低于需要的实际出发，气体燃（原）料的提价是不可避免的。处理得当，能找到在不同时期兼顾二者的“黄金结点”并大为促进油气和经济的发展。在我国将会长期出现天然气需求量大于产量的有利背景下应首先从试验区、从新开拓的页岩油气（所谓新气新价）出发去理顺价格体制。理顺天然气价格体系是一个相当复杂细致的工作，应当形成不同地区间的价格差，同一地应不同性质（如可中断或不可中断）的用户、峰期和谷期不同时间段的用气价格也应有差异。诚然，这个过程不可能一蹴而就，但在可就近供应的试验区内其步子可以更大些、更快些。值得注意的是新出台的《页岩气产业政策》中已有页岩气出厂价格实行市场定价（第二十一条）的规定，这为整个油气市场化定价指明方向。

2.4.5.财政扶持和金融支持

在产品缺乏充分竞争力时鼓励其发展的传统手段是给予财政补贴。欧盟国家为了发展新能源给了他们高额补贴。但金融危机以来的经济衰退使其难以为继，出现了煤炭消费量的反弹，各国不得不削减给用户补贴，这又引起了不满、甚至政治动荡。我国给予光伏、风电等的补贴确实使其获得很快的发展，但这却造成其与相关产业（如电网）的失衡，加之受到国外反倾销打击，反而使产业陷入困境。就以非常规气之一的煤层气来说，大部份产出气（特别是矿山排采的“瓦斯”）未进入商品市场，补贴难以落实，也很难起到预期的推动作用。国内外的许多例证使我们反思：财政补贴必须慎用、要用对地方，对其补贴要促使其更快具备市场竞争力，而不能拔苗助长。笔者认为对页岩油气这类的具有良好前景的新生事物主要用在补贴其科技研发，用在尚未能规模投产前的试验性开发、生产，以促使他更快获得向自力更生的规模化、工厂化开发转化的条件。《页岩气产业政策》所指出的“加强页岩气关键技术自主研发，立足实际，结合国情，形成具有自主知识产权的关键技术体系（第五条）”正是给予补助的重点领域。对产业的扶持尽量以财税上的优惠政策而尽量少用直接给产品以现金补贴的办法，如果给产品以补贴最好要有一定的时间限制。对这些财政扶持的具体办法，要在试验区内取得经验和验证。

金融支持是所有行业得以快速发展的重要条件，对高投入、高风险，特别是对回收投资时间较长的非常规油气则更需要宽松的融资环境。本届政府在金融改革、支持中小企业上已做出了许多努力。在试验区内应迈出更大步子，实现融资市场化、多元化，先行先试那些更能促进油气发展的金融、财税政策。

上述诸多事项都有一个共同的问题：建设完善的法规体系。国家要依法行政，各级政府和相关团体要依法规管理、监督，各项作业要有相应的规范、行标、国标。为这一整套法规体系建设提供经验、提出建议也是国家综合试验区应做的工作。

上述各类问题，可归结为在综合试验区内形成一套具体办法，谋求建立统一开放、竞争有序的油气市场体系，保证所有的经济主体在公平、公开、公正的规则（法治）基础上有序竞争，使油气生产诸要素（土地、资金、人材、技术）在这个市场上充满活力地流动，使市场在资源配置上起决定性作用[22]。

国家综合试验区的实施正是把中央的顶层设计和摸着石头过河结合起来，尊重广大群众的首创精神和在实践中产生并提升出来的经验敎训。实践既是认识真理的途径，也是检验真理的标准。在这个过程中我们会逐步统一思想、找到适于中国国情的路线，以较小的代价取得促进发展的最好成果，使改革者更有勇气、更富智慧，积极稳步前行。

我们急切地呼唤页岩气国家综合试验区，呼唤石油的“深圳”出现在深化改革的大进军中！

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