节能减排政策和行动

节能减排的背景

我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但付出了巨大的资源和环境代价 ，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关。不加快调整经济结构、转变增长方式， 资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展难以为继。只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才能实现经济又好又快发展。同时，温室气体排放引起全球气候变暖，备受国际社会广泛关注。进一步加强节能减排工作，也是应对全球气候变化的迫切需要，是我们应该承担的责任。

一、节能减排工作问责制

（一）主要目标

2010年，万元国内生产总值能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到１吨标准煤以下，降低20％左右；单位工业增加值用水量降低30％。

“十一五”期间，主要污染物排放总量减少10％；到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（ＣＯＤ）由1414万吨减少到1273万吨；全国城市污水处理率不低于70％,工业固体废物综合利用率达到60％以上。

（二）总体要求

把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重要目标，综合运用经济、法律和必要的行政手段，控制增量、调整存量，依靠科技、加大投入，健全法制、完善政策，落实责任、强化监管，加强宣传、提高意识，突出重点、强力推进，动员全社会力量，扎实做好节能降耗和污染减排工作，确保实现节能减排约束性指标， 推动经济社会又好又快发展。

（三）指标分解

国务院第1 4 5 次常务会议讨论原则通过了“十一五”各地区万元GDP能耗降低指标分解方案。各地区也已将GDP能耗降低指标分解落实到各地、市、县（行业）和重点企业。

国家发改委代表国务院与各地区及重点企业签订了节能降耗承诺指标。

（四）实施能耗指标公报制度

国家统计局、国家发展改革委、国家能源办将每年向社会公布分地区 GDP能耗等指标；每半年向社会公布分地区GDP电耗、工业增加值能耗等指标；每季度向社会公布重点耗能企业能耗和单位产品综合能耗等指标。省级政府也要按照国务院要求，建立本地区GDP能耗公报制度。

（五）完善节能业绩考核体系

干部管理部门将节能减排作为对地方领导班子和领导干部和国有大中型企业负责人经营业绩考核的重要内容。实行问责制和“一票否决”制。

在对省（区、市）经济社会发展实绩考核评价中，设置了“万元GDP能耗降低率”、“主要污染物排放强度”和“总量控制率”等指标。

（六）公布统计、监测、考核办法

2007年11月国务院批准了《单位GDP能耗统计指标体系、监测体系和考核体系的实施方案》和三个管理办法。一是，制定了量化的考核办法和具体的奖惩措施。二是要求建立健全能源统计调查体系，并对能耗指标的数据质量进行监测，确保各项能耗指标的真实、准确。三是明确了化学需氧量和二氧化硫减排量的具体核算方法，排放量的监测方式以及对省级政府完成“十一五”减排目标情况的考核办法。

（七）节能进展

二、结构调整、转变增长方式

（一）控制高耗能、高污染行业过快增长

严格控制新建高耗能、高污染项目。 建立高耗能、高污染行业新上项目与地方节能减排指标完成进度挂钩、与淘汰落后产能相结合的机制 。落实限制高耗能、高污染产品出口的各项政策。继续调整出口退税、加征出口关税、削减出口配额、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施，控制高耗能、高污染产品出口。加大差别电价实施力度，提高高耗能、高污染产品差别电价标准。组织对高耗能、高污染行业节能减排工作专项检查，清理和纠正各地在电价、地价、税费等方面对高耗能、高污染行业的优惠政策。

2007年取消了553项高耗能、高排放等产品的出口退税，降低了2268项商品出口退税率，对钢坯、焦炭等部分商品加征出口关税。有关部门对12个行政区域和4个电力集团所有建设项目实行了环境影响评价“区域限批”和“行业限批”。

（二）加快淘汰落后生产能力

加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能的力度。“十一五”期间实现节能1.18亿吨标准煤，减排二氧化硫240万吨。

国务院召开钢铁工业关停和淘汰落后产能工作会议，有关部门与10个省（区、市）政府签订了目标责任书。有关部门研究提出了火电、钢铁等行业淘汰落后产能分地区、分年度计划。进一步加大差别电价实施力度，各地相继分批公布了执行差别电价的企业名单。

2007年关停小火电机组1438万千瓦，关闭各类小煤矿2322处，淘汰落后炼铁产能46594659万吨、炼钢产能3747万吨、水泥产能5200万吨。

（三）促进产业结构调整的政策

1、结构变化对能源需求的影响

（1）2005年全国万元GDP能耗：1.22吨/万元。

其中：一产0.35

二产1.86（工业：2.07）

三产0.42

工业内部：

采矿 1.41 石油化工 5.06 建材 6.30

钢铁 4.87 有色金属 3.01 电力 2.59

（2）产业结构调整：三产相对于二产提高1%。能耗下降3000万吨标准煤。

（3）工业内部高能耗的冶金、建材、化肥等行业比重下降1%，能耗约下降3000万吨标准煤。

2、产业结构调整的政策

进一步落实促进产业结构调整暂行规定。修订产业结构调整指导目录》，鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力。根据不同行业情况，适当提高建设项目在土地、环保、节能、技术、安全等方面的准入标准。修订颁布外商投资产业指导目录，鼓励外商投资节能环保领域，严格限制高耗能、高污染外资项目，促进外商投资产业结构升级。调整加工贸易禁止类商品目，提高加工贸易准入门槛，促进加工贸易转型升级。

2006年国家发改委会同有关部门，分别针对电力、焦化、水泥、铝、铁合金、电石、煤炭、纺织88个行业出台了关于加快上述行业结构调整的具体指导意见。

2007年修订了《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》。明确了《产业结构调整指导目录》限制类条目适用于外商投资项目。

（四）推进能源结构调整

大力发展可再生能源，出台可再生能源中长期规划，稳步发展替代能源，制订发展替代能源中长期规划，组织实施生物燃料乙醇及车用乙醇汽油发展专项规划，启动非粮生物燃料乙醇试点项目。实施生物化工、生物质能固体成型燃料等一批具有突破性带动作用的示范项目。抓紧开展生物柴油基础性研究和前期准备工作。推进煤炭直接和间接液化、煤基醇醚和烯烃代油大型台套示范工程和技术储备。大力推进煤炭洗选加工等清洁高效利用。

（五）促进服务业和高技术产业加快发展

落实国务院关于加快发展服务业的若干意见落实高技术产业发展“十一五”规划，提高服务业和高技术产业在国民经济中的比重和水平。

研究完善促进数字电视、软件和集成电路、生物产业等高技术产业发展的政策措施，加快培育符合节能减排要求的新兴产业。

一些大中城市已初步形成服务经济为主的产业结构，北京、上海、广州等市的服务业增加值占地区生产总值的比重达到或高于50%。

三、抓重点工程建设

（一）加快实施十大重点节能工程

抓好十大重点节能工程，“十一五”期间形成2.4亿吨标准煤的节能能力。2007年形成5000万吨标准煤节能能力。

2007年十大重点节能工程进展顺利，中央安排了近700个项目，可形成2250万吨标准煤的节能能力。

重点是：实施钢铁、有色、石油石化、化工、建材等重点耗能行业余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能、能量系统优化，以及工业锅炉（窑炉）改造项目共745个；加快核准建设和改造采暖供热为主的热电联产和工业热电联产机组1630万千瓦；组织实施低能耗、绿色建筑示范项目30个；推动北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造1.5亿平方米，开展大型公共建筑节能运行管理与改造示范，启动200个可再生能源在建筑中规模化应用示范推广项目；推广高效照明产品5000万支，中央国家机关率先更换节能灯。

（二）加快水污染治理工程建设

“十一五”期间新增城市污水日处理能力4500万吨、再生水日利用能力680万吨，形成COD削减能力300万吨。

（三）推动燃煤电厂二氧化硫治理

“十一五”期间投运脱硫机组3.55亿千瓦。其中，新建燃煤电厂1.88亿千瓦；现有燃煤电厂1.67亿千瓦，形成削减二氧化硫能力590万吨。

2007年现有燃煤电厂投运脱硫设施3500万千瓦，形成削减二氧化硫能力123万吨。

四、加快发展循环经济

（一）深化循环经济试点

认真总结循环经济第一批试点经验，启动第二批试点，支持一批重点项目建设。深入推进浙江、青岛等地废旧家电回收处理试点。继续推进汽车零部件和机械设备再制造试点。推动重点矿山和矿业城市资源节约和循环利用。组织编制钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、制糖等重点行业循环经济推进计划。加快制订循环经济评价指标体系。

（二）实施水资源节约利用

加快实施重点行业节水改造及矿井水利用重点项目。“十一五”期间实现重点行业节水331亿立方米，新增海水淡化能力90万立方米／日，新增矿井水利用量26亿立方米；2007年实现重点行业节水10亿立方米，新增海水淡化能力7万立方米／日，新增矿井水利用量5亿立方米。在城市强制推广使用节水器具。

（三）推进资源综合利用

落实“十一五”资源综合利用指导意见》，推进共伴生矿产资源综合开发利用和煤层气、煤矸石、大宗工业废弃物、秸秆等农业废弃物综合利用。“十一五”期间建设煤矸石综合利用电厂2000万千瓦，2007年开工建设500万千瓦。推进再生资源回收体系建设试点。加强资源综合利用认定。推动新型墙体材料和利废建材产业化示范。修订发布新型墙体材料目录和专项基金管理办法。推进第二批城市禁止使用实心粘土砖，确保2008年底前256个城市完成“禁实”目标。

（四）促进垃圾资源化利用

县级以上城市（含县城）要建立健全垃圾收集系统全面推进城市生活垃圾分类体系建设，充分回收垃圾中的废旧资源，鼓励垃圾焚烧发电和供热、填埋气体发电，积极推进城乡垃圾无害化处理，实现垃圾减量化、资源化和无害化。

（五）全面推进清洁生产

组织编制工业清洁生产审核指南编制通，制订和发布重点行业清洁生产标准和评价指标体系。加大实施清洁生产审核力度。合理使用农药、肥料，减少农村面源污染。

五、依靠科技

（一）加快节能减排技术研发

在国家重点基础研究发展计划、国家科技支撑计划和国家高技术发展计划等科技专项计划中，安排一批节能减排重大技术项目，攻克一批节能减排关键和共性技术。

加快节能减排技术支撑平台建设，组建一批国家工程实验室和国家重点实验室。优化节能减排技术创新与转化的政策环境，加强资源环境高技术领域创新团队和研发基地建设，推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系。

（二）加快节能减排技术产业化示范和推广

实施一批节能减排重点行业共性、关键技术及重大技术装备产业化示范项目和循环经济高技术产业化重大专项。

落实节能、节水技术政策大纲，在钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸、建筑等重点行业，推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术。加强节电、节油农业机械和农产品加工设备及农业节水、节肥、节药技术推广。

鼓励企业加大节能减排技术改造和技术创新投入，增强自主创新能力。

（三）加快建立节能技术服务体系

制订出台 《关于加快发展节能服务产业的指导意见 》，促进节能服务产业发展。培育节能服务市场，加快推行合同能源管理，重点支持专业化节能服务公司为企业以及党政机关办公楼、公共设施和学校实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行管理一条龙服务。

（四）推进环保产业健康发展

制订出台加快环保产业发展的意见积极推进环境服务产业发展，研究提出推进污染治理市场化的政策措施，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。

（五）加强国际交流合作

广泛开展节能减排国际科技合作，与有关国际组织和国家建立节能环保合作机制，积极引进国外先进节能环保技术和管理经验，不断拓宽节能环保国际合作的领域和范围。