西方铁路发展史对我国铁路改革的启示

深入地分析和借鉴国际上铁路改革的经验和方式，对稳妥地推进我国铁路改革有重要的借鉴作用。

一、欧盟的铁路改革上个世纪末，伴随着便捷的公路、高速的航空等交通运输工具的迅速崛起，欧盟各国铁路在运输市场所占据的份额急剧萎缩，出现了严重的亏损，依靠国家的高额财政补贴才能维持正常运营。僵硬的管理体制使铁路运输业的发展步入了死胡同，因而以改革来重新振兴铁路便成为欧盟各国铁路部门的必然抉择。20世纪80年代以来，欧盟各成员国开始对铁路实行“网运分离”改革，加快了铁路改革的步伐。

（一）各国纷纷推行“网运分离”

欧盟铁路改革是在“网运分离”的总体设计思路下开展的，各国实施“网运分离”的方式和程度不尽相同。

瑞典铁路最早成功地实行了“网运分离”经营模式。

原国有铁路拆分成两个实体：国有铁路公司（SJ）和国家铁路管理局（BV）。SJ以提高自身盈利水平及股东收益为目标，自负盈亏，独立核算，主要负责客货运输、运输控制、编组站作业、机车车辆购置及维修、所属房地产的出售与开发。SJ及路网上的其它运输业务经营者向国家支付铁路线路基础设施使用费，这些费用直接上交国库。国家铁路管理局的资产主要是：铁路线路、通信信号设施、电力接触网、编组站固定设备等。主要任务是负责铁路基础设施的维修养护和改造新建，资金主要来自国家向铁路运输公司收取的线路使用费和国家的财政拨款。

在德国铁路改革中，是将国家铁路组成了一个新的企业“德国铁路股份公司（DBAG）”。从1998年开始，DBAG对基础设施、货运、长途客运、短途客运等经营部门进行公司化改组，将他们分别组建为基础设施公司、货运公司、长途客运公司和短途客运公司。各公司之间独立核算，从而实现了路网基础设施与专业运输公司的相互分离。新组建的路网公司负责经营、管理、维护铁路的基础设施，以出售列车运行线的形式向各专业运输公司收取区间设备使用费。各专业运输公司从路网公司租赁车站站场设备，进行列车解编、维修、保养、使用，购置机车车辆，进行市场调查，组织旅客、货物运输。

德国铁路公司化改革的长远目标，是将铁路股份公司的各子公司分别上市发行股票，使他们成为完全独立经营的股份公司。通过发行股票吸收社会资本，可以使公司由单一国家投资主体转变为社会多元投资主体，从而彻底实现基础设施公司与客货运营主体上下分离、各铁路运输企业平等竞争的目的。

1997年，法国对铁路管理体制实行了“网运分离”

的重大改革。改革最主要的一项内容，就是将国家铁路网的建设投资管理职能与相应的资产、负债从法铁公司剥离出去，移交给新成立的法国铁路网公司，由该公司作为国家铁路网的所有者，对其投资活动担负业主职能。路网公司是国有独资的有限责任公司，他向运输企业收取国家铁路网的使用费。而改革后的法铁公司主要经营铁路运输业务，并受路网公司的委托，承担国家铁路基础设施的养护维修管理业务，并向路网公司收取委托维修费。

欧盟的其他一些成员国，如英国、奥地利、意大利、西班牙等也逐步实施了将铁路基础设施与运输经营上下分离的管理体制。路网向第三方开放，在欧盟内部实现铁路运输的自由化。

（二）“网运分离”带来了什么

尽管欧盟各成员国实行“网运分离”改革的时间并不长，只是在有限时间内取得了有限的经验，但这一铁路改革模式的成效已经初步显现出来。

1．国家投资提高，解决了以往补贴问题

铁路实行网运分离之后，政府对铁路的资金投入主要是基础设施建设投资和维修费用补贴。在实施铁路改革计划之后，法国、瑞典等国家都加大了对铁路的投资力度。

其原因有下述几个方面：一是他们认识到了铁路发展对国民经济发展和防治环境污染的重要性；二是这种投资真正能够从本国宏观经济发展需要、从综合交通运输发展的需要出发进行投资，而不是象过去那样把钱扔进铁路亏损的黑洞中恶性循环，在议会和社会公众中也容易达成共识；三是政府承担了投资责任后，才能要求运输企业对自己的经营结果负责，如果这两种责任混在一起谁也不真正负责，补贴反而会成为双方推卸责任的一个借口；四是基础设施分离出来之后，政府可以对铁路和公路的运输成本、收益有一个客观、公正的比较，使得对铁路的投资更有效益。

2．企业增强了活力，有利于构造竞争主体

实行网运分离改革后，轻装上阵的铁路运输企业焕发出了生机与活力。法铁公司采取各种措施吸引旅客货主，改善运输服务质量，积极开展市场竞争。他们采取的措施有：增加客运车次、制订优惠票价、扩大国际售票、提供列车晚点补偿；货运实行客户预定送达时间、根据货物到达快慢程度实行不同运价、减少海关限制以加快发展国际集装箱联运等。法铁公司客货运量都有所增加，竞争力得到了很大的提高。

瑞典国铁通过实施合理化计划，精简了人员，降低了成本。从1989年到1994年，国铁的员工从2.56万人减少到1.45万人；货车从3.32万辆减少到2.26万辆，货运成本降低了40%～50%。在市场激烈竞争的背景下，国铁花了很大精力改变以往服务质量差、客车经常晚点、设备陈旧的市场形象，促进客户、社会公众与国铁之间的交流与沟通，在综合运输市场上增强了竞争力，实现了良好的经济效益。1994年国铁净收入增长4.71亿克郎，利润增长9.1%。

德铁的“网运分离”改革也取得了比较明显的效果。

从1994年和 1998年统计的数字对比看，运营收入增长了11%，劳动生产率增长了100%，现金流量增长了140%，实现了预期的改革目标。

3．实现了铁路管理制度上的创新

在原先“网运合一”的铁路管理体制下，铁路与国家的经济关系没有理顺，铁路的公益性与企业性的关系混淆不清。政府按照自然垄断行业管理铁路，既实行市场保护，又严格控制运价，还直接经营企业，抑制了客货运输的市场经营活力。而铁路企业借助于自然垄断地位的庇护，缺乏提高经营效益和服务质量的内在动力。通过“网运分离”，明确了铁路基础设施与运输经营的权责分界，明确基础设施建设的政府责任，澄清铁路企业性的基本定位，逐步剥离非经营性资产和企业承担的社会职能，为铁路运输企业创造了平等竞争的宽松外部环境，从而能够真实反映出铁路运输企业的经营效益和管理水平。网运分离彻底改变了僵硬的铁路管理体制，实现了制度上的创新。

二、美国的铁路改革

美国的铁路公司数量多，但集中度高，1999年美国有566家铁路公司。按照他们的分类标准，运行收入2.5亿美元以上的铁路是I类铁路，4000万～2.5亿美元之间的为地区铁路，4000万美元以下的为地方铁路，此外还有提供调车编组和终到服务的枢纽铁路。Ｉ类铁路公司经营的铁路里程占全国的70.8%，雇员人数占88.2%，运行收入占到91%以上。Ｉ类铁路公司形成了美国铁路网的骨干，其他数目众多的铁路公司只能活动在大铁路竞争的空隙和边缘。美国的铁路一直都是网运合一，铁路公司拥有铁路网，同时还拥有机车车辆厢等运行设备。因此，美国铁路公司在某种程度上是具有“自给性”的系统，多线路竞争是美国铁路的特色。

（一）美国铁改的历史沿革

在铁路建设上，美国政府曾以贷款、特许土地等多种形式表示支持，但这种支持相对于公路和航空等其他运输方式就小得多。美国铁路基本上是私人公司投资和经营，政府与铁路之间的关系更多的表现在政府对铁路的规制上。自20世纪70年代以来，面对铁路陷入严重困境的现实，美国政府一方面放松规制，另一方面提供帮助。

1．政府的管制

第一次世界大战后，美国铁路委员会接管了所有美国铁路，实行集中统一管理。1920年，联邦政府把铁路的管理权归还私人手中。但后来的法律规定，铁路行业实行统一的收费标准，铁路不能放弃“与公众利益有关的”线路和客运业务。这样使铁路更多地具有了公益性质，在运输市场上的份额逐渐减少，铁路经营开始变得困难。

1970年以来，人们对铁路的认识随着现实的变化发生了根本改变，政府开始对铁路放松管制。1976年的《铁路复兴和规章改革法》和1980年的《斯塔格斯铁路法》是放松管制的重要法律。因为这些法律，一是放松对铁路公司资产重组的管制，也不再要求铁路公司继续经营亏损的线路；二是放松价格管制，扩大了铁路公司定价范围，铁路公司获得了相当大的定价空间。政府放松铁路管制是以市场为导向的，目标是逐渐赋予铁路灵活经营的规制环境。

2．政府帮助铁路摆脱困境

1970年，改组铁路公司、剥离亏损的客运业务，就是政府帮助铁路公司的重要举措之一。此外，根据1973年的《地区铁路重组法》，成立了两个联邦代理机构：美国铁路协会和铁路服务规划办公室，他们分别负责规划地区铁路系统和指导铁路并购。1973 年，他们投入大量资金，对濒临破产的铁路进行重组，帮助亏损企业组建联合铁路公司，并免除其许多规制规定的责任和义务。1987年，联合铁路公司上市筹资16.5亿美元，完成了私有化。美国专门管制铁路的部门是联邦铁路署和路面交通局，前者负责铁路安全和噪声污染等技术方面的管制，后者对铁路进行经济方面的管制，目标是确保铁路等运输市场的竞争和效率。

3．并购是推动改革的主要方式从1850年开始，美国铁路就开始了并购活动，此后持续不断。这可能是因为人们投资修建铁路时，建一条铁路往往就成立一家公司。并购是铁路公司扩张的最主要方式，并购使铁路公司数目越来越少，公司规模越来越大。

美国政府把大公司不愿经营的支线变成有活力的小铁路。政府对小铁路的规制和约束少，使小铁路的经营机制比较灵活，特别是对劳动用工的限制少，因而劳动力成本相对较低，使小铁路能在业务量小或者货物单一的情况下获得生存空间。

（二）美国铁路发展对中国铁改的启示

美国的铁路有许多独特之处：几百家独立的私有铁路公司，形成世界上最大的统一的铁路网；按成熟的市场机制运转，同时接受严格的政府管制，甚至曾经国有化；有过独霸天下的辉煌，也有苦苦挣扎的惨淡。美国的铁路产业是世界上难得的能提供多方面经验的铁路模式，具有重要的借鉴意义。通过对美国铁路发展历程和近来铁路改革的考察，可以加深我们对有关问题的认识。

1．铁路还有没有发展的空间？回答是肯定的。在美国，13万多公里的铁路被拆毁，整个铁路行业曾一度陷入困境，铁路似乎要像夕阳一样落去。但是，在公路和航空运输等得到长足发展的今天，在拥有世界上最发达的公路网和航空网的美国，铁路仍在发挥着不可替代的作用，保有相当的市场份额，在激烈的市场竞争中求得稳步发展。

美国的情况尚且如此，更不用说在发展中国家。

2．铁路是不是垄断行业？铁路经常被视为自然垄断行业，似乎铁路天然就应该是垄断的。美国铁路的历史说明，19世纪末铁路曾经是垄断的典型代表，但即使在那个时期，铁路公司之间也存在着激烈的竞争。此后，不仅铁路公司之间的竞争依然存在，铁路还要面对公路、航空等其他运输方式的竞争。美国铁路的多线路竞争的事实表明，自然垄断并不必然就是完全垄断。当然，铁路多线路竞争意味着重复建设。但是，重复建设导致的“浪费”与独家垄断带来的效率损失之间的比较，市场往往更有鉴别力。

三、日本的铁路改革

由于特殊的地理原因，铁路在日本的交通运输和经济发展中发挥着非常重要的作用。但日本的铁路发展同其他国家的铁路发展存在着很多相类似的问题，只有通过改革才能重新焕发出新的生机。

（一）日本铁路改革的实践

1987年日本铁路实施的改革，是按照先改组后进行铁路私营化的方式进行的，即国有铁路以专区划分，组建6个铁路客运公司和1个在全国市场享有特权的铁路货运公司，几个地区铁路公司从国有铁路分解出来后，即向公众出售股票。

1．改革方案设计日本国铁改革监督委员会于1985年7月递交了“日本国有铁路改组意见”。在1986年11月通过国会审查后开始实施。根据改组意见，日本国铁改革最终采取的是“自上而下”的重组方法，即对拥有和控制铁路资产的公有部门进行重组。

2．制定相应的法律、法规为使国营铁路的股份制改革顺利进行，政府和国会首先制定和通过了《日本国有铁路改革法》及相关的法律、法规，这些法律详细说明了改组进程。

根据上述方案设计和法律、法规，有步骤地对国铁公司进行股份制改造。

3．政府管理职能的转变日本铁路民营化前，是国家出资的公共企业法人，所有事项都要经国会审议。民营化后政府对铁路的管理发生了很大变化，原国铁从事的铁道业务全部交给JR集团，政府还大幅度放宽限制，修改部分法律，同时加强安全等方面的制度建设。新线的建设资金由国家融资或补贴利息，但大部分依靠贷款，国家对新线建设不再干预。铁路运价的制定，实行运价上限认可制，由运输大臣认可运价的适当范围，在其上限之内的价格调整只须事先提出申报。对既有线路的特快票价、卧铺、座席及各种票价的折扣优惠，仅提出申报即可，对站台票价、退票费等均已无限制。

4．发挥监督委员会的重要作用监督委员会在日本铁路改革中发挥了重要作用：一是在分配资源中的作用。作为监督委员会将各铁路公司共同拥有的新干线铁路，再分配给每家客运公司，并要求其交纳新干线设施租金，租金的大小由各地区运输企业的内部收益决定；二是合理分配线路。监督委员会将各种路网布局方案，从运输和财务上加以评价，并推荐最适合自然市场边界的线路分配方案；三是处理剩余财产和债务。当铁路负债超过其资产时，监督委员会则负责解决股东之间的纷争，取得对不重要资产的拥有权并清算这些财产，重新整理和折价出售，以清偿剩余债务；四是协调劳资冲突、帮助下岗工人重新寻职。

铁路公司改革对日本来说是一次极为重要的改革，取得了显著成果。一是经济效益大幅提高。1997和1998两年的纯利都在500亿日元以上；二是效率显著提高。改革后，旅客周转量7年年平均增长3.4%，铁路公司在劳动生产率上与大的私营铁路的差距也在不断缩小，如今日本的铁路运输利用率也堪称世界第一；三是促进宏观经济的健康发展。

（二）日本铁路改革的启示

从日本国铁改革实践的分析可以得出以下的启示。

1．强有力的政治支持是改革成功的基础

在国铁的改革过程中，政府首脑坚决支持改革。面对各自政党的不同意见，他们一贯坚决支持由两个专家组，即临时委员会和监督委员会提出的改革方案，并在改革过程中要求各有关部门尽可能给予工作上的大力支持。

2．改革循序渐进

日本国铁改革是先解决当务之急，再处理长期问题。

从改革的迫切程度来看，首先是阻止国铁造成的财政流失，第二步才是解决铁路存在的其他问题，如富余劳动力、巨额债务、不协调的劳资关系等，因此改组先于股份制改革。在恶化的财政状况下，要想不调整原国铁资产而整体变卖是不现实的，因此，必须在变卖前，通过有关商业性运作才能显现国铁资产的价值。

3．政企分开是铁路改革成功的关键

日本铁路在民营化前，国铁的双重领导导致经营责任不清。民营化后，作为企业的JR集团各公司的经营责任与国家的行政职能明确分离，铁路企业与政府的关系依据《铁道事业法》得以明确，而且建立了政府不得随意干预企业的自主决策的制度。政企分开使铁路获得了更广阔的生存和发展空间，对铁路的使用者和纳税者都是非常有利的。正确界定和划分政府与企业的职能、责任和权力，合理调整各级政府和企业之间铁路基础设施规划、建设、融资、管理、运营及公共服务等方面的分工，使运输企业成为具有独立经营能力、按商业化原则运行的经济实体，是世界各国铁路改革的普遍做法，也应该是我国铁路改革的前提条件。

4．铁路的企业结构应由市场决定

在日本原国铁分割时，6个客运公司的划分并非单纯考虑地理因素，而主要是根据运输市场和经营基础。首先要符合客流特点，不能对旅客造成不便，因此尽量不在旅客通过量大的地点分界。国铁分割后，各公司管内的旅客运输占到95%，只有小部分列车跨公司运行。其次要确保各公司的相对收益完整，既有线和新干线的合并经营，必须达到财务平衡并进行适度的内部交叉补贴，如东海道新干线跨越了东、中、西3个公司，但处于中部的铁路公司仅靠既有线不能维持正常经营，于是将东海道全线归其所有。目前，东海道新干线的运输收入占该公司全部收入的83%。

5．改革模式的选择必须符合国情

日本铁路改革没有象欧洲铁路那样采取“网运分离”

的模式，而是采取了“区域公司为主，网运分离为辅”的模式，这是与日本的国情相符的。因为日本的人口密度非常大，从承担的运输量来看，其负荷比欧洲铁路重得多，实行线路基础设施和运营相分离非常困难，既无法实现对线路的最优利用，也不利于提高效率和安全水准。因此，在改革时客运公司是网运合一的，而货运公司由于货物全国流动的特点和收支平衡的考虑，采用了网运分离的方式。同时，新建设的新干线是网运分离的，建设由国家负责出资，建成后由客运公司付费使用。目前，我国铁路主干线每天每公里通过列车数比英国铁路高出75%,与日本的新干线几乎持平。因此，在设计我国铁路改革模式时，必须充分考虑这一特性。　　总之，铁路改革既要充分考虑该产业的特点，顺应世界铁路改革的趋势，又要针对本国特点，采取合理的模式，有计划分步骤地进行，正确处理好引入竞争和改进政府管制的关系。