用新体制新办法开发新矿种

按：页岩气革命使美国“能源独立”成为可能。我国页岩气可采资源量与美国相当。作为一个新矿种，页岩气开发应当实行新的、市场化的勘探开发体制。也许，这将带来中国的“页岩气革命”。

九月上旬，国土资源部即将进行第二次页岩气开发权招标。与第一次招标不同，此次报名企业大部分没有涉足过油气行业，其中闪现出诸多民营企业的面孔。这是我国油气矿业权市场化改革迈出的重要一步。作为一个新矿种，在开发体制上有很多方面值得探索。譬如，今后可否采用与国外类似的区块招标方式，由政府与企业签订分成合同，将国家分成收益建立专门基金。设置较低的页岩气开发准入门槛，吸引多种所有制经济、多元投资主体参与勘探开发。

一、我国发展页岩气前景广阔

我国页岩气资源类型多、分布广、潜力大。全国可采资源量约为25万亿立方米（不含青藏区），与陆域常规天然气相当，与美国页岩气的24万亿相近。现在，已优选出有利区180个，面积111万平方公里。

我国页岩气开发具备一定基础。目前勘探开发主要集中在四川盆地及其周缘、鄂尔多斯盆地、辽河东部凹陷等地，获得重大发现。已完钻近63口页岩气探井，30口井压裂获工业气流，初步掌握页岩气压裂技术。国内相关企业、科研院校成立专门机构，开始研究页岩气生成机理、富集规律、储集和保存条件。2009年，我国与美国签署了《中美关于在页岩气领域开展合作的谅解备忘录》，在勘探开采中与国外企业开展了广泛的技术合作，为顺利产气提供了有力的技术支撑。

我国是能源消费大国，与发达国家相比，煤炭占能源消费总量的比重较高，油气等优质能源的比重偏低，目前正处在能源结构优质化的进程中。天然气在我国一次能源消费中的比重为4%，远低于世界平均24%的水平。页岩气与传统天然气一样，是清洁、高效、低碳的优质能源。加强页岩气资源勘查开发，是增加我国清洁能源供应、促进节能减排的有效途径。对于改变我国油气资源格局，保障国家能源安全具有重要意义。同时，页岩气开发也可带动管网、发电、化工、城市用气等产业发展，培育新的经济增长点。

二、页岩气开发面临的问题

第一，市场开放程度不够。美国页岩气开发得益于竞争开放的开发体制，专业化分工协作机制，以及市场化的管网运行和价格政策。中国在天然气领域的市场开放程度远远不够。主要表现在两个方面：一是页岩气矿业权配置存在障碍。我国传统石油、天然气探矿权和采矿权主要以申请在先方式获得，经国土资源部审批后登记。油气矿业权大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司获得，延长石油、中联煤层气、河南煤层气拥有少量矿权。

由于页岩气近80%分布区和常规天然气分布区重叠，第一次和第二次拿出来招标的区块都避开了重叠区。现在的问题是，页岩气矿业权配置如沿用传统的审批登记方式，将限制多种所有制经济进入这一领域；如果按照现在这种方式招标，虽避免了矛盾，但也避开了资源富集区，大部分页岩气区块将无法靠竞争方式出让。

二是天然气管网不开放。我国天然气骨干网的建设与运营是由三大国有石油公司掌握，他们是管网的投资主体、生产建设主体、输送和销售主体。这种模式有利于将集中开采的天然气输送到消费地，但不利于页岩气这种小规模、广分布的燃气资源开发、输送。

第二，开发收益如何分配。世界上大多数资源富集国，通过征收可观的资源税费和签订开发合同，使国家获取油气资源收益最大化，并把开发企业的收益控制在合理的范围内。在取得矿业权环节，主要税费是矿业权租金和红利。在矿产资源生产和销售环节，主要是征收权利金和超额利润税。油气资源国与资源开采企业签订的合同包括产量分成合同、服务合同、回购合同、联合经营合同等。不论石油企业与资源国政府（或国家石油公司）签订何种合同，都要依法纳税。各国一般会将油气收益形成一个专门的基金，用于国家需要的方向。

我国矿产资源属国家所有，但对资源开发征收的税费比率较低，企业的利润空间较大。石油、天然气开发的利润大部分留在了国有企业，如果页岩气向各类所有制企业开放，大部分收入将落入开发企业和个人手中。如果没有合理的分配制度安排，就有可能像其它资源行业放开后那样，出现炒作探矿权和采矿权，少数企业和个人获得过多的问题，甚至引发社会矛盾。反之，如果仍由少数国有企业作为页岩气开发主体，地方政府将只能有少量税收收入，大多数将上缴开发企业所在的发达地区或中央政府，这将影响地方的发展积极性，容易引起地方与中央的矛盾。

结合页岩气公开招标来看。在第一次页岩气探矿权出让的公开招标中，只有6家从事传统油气业务的国有企业有资格从事页岩气勘探开发。第二轮招标放宽了准入条件，仅限于注册资金在3亿元以上、具有油气勘查资质。投标后，由国土资源部组织专家综合评定确定中标者。其实，3亿元的资金门槛不算高，勘查资质也可以通过合作获得。评定哪些企业可以中标，应当是价高者得，即谁能给国家的分成多谁就中标，这更能体现国家对资源的所有权。

第三，地质勘探难以满足发展需要。我国具有页岩气大规模成藏的基本条件，但尚未系统开展全国范围内页岩气调查和普查，资源总量和分布情况没有完全掌握。这主要是由于：地质勘查投入不足，我国页岩气调查评价和勘探累计投入不足70亿元，而常规油气勘探每年投入约660亿；我国对油气商业地勘实行特殊准入规定，基本由几大油气公司掌握，社会资本很难涉足；有的政府地勘职能也由企业执行，其地质资料无法让行业内共享。因此，通过全面调查掌握页岩气资源分布的难度很大。

第四，技术上存在差距。页岩气勘探开发需要水平井分段压裂等专门技术，目前我国尚未完全掌握。

如完全依靠自主研发，将需要较长的时间和投入。

三、新矿新应当采用新体制

推进页岩气资源勘探开发，应当突破传统油气开发模式，对新矿种实行新体制。在页岩气开发的制度安排上，应当进一步大胆探索。譬如，今后可以考虑实行“市场配置，多元投入，合理分配，开放创新”的原则，实施各种鼓励政策，调动各方面积极性，提高页岩气对我国能源供应的保障能力。同时，也可以为推进油页岩、油砂、天然气水合物等油气资源开发探索一条新路。结合国外的经验和中国实际，我们可以对未来页岩气的开发体制作一些大胆设想。

运用市场机制配置页岩气矿业权。所有页岩气矿业权都应当通过公开招标出让，出价高者获得矿业权。由于页岩气是新矿种，对页岩气与已登记常规石油天然气重叠的区域，国家也应设置新的页岩气矿业权，各类企业通过平等竞争获得。同时，进一步解放思想，允许国外企业参与页岩气矿业权投标和勘查开发。

进一步放宽市场准入。页岩气分布面积广、埋藏浅，地表条件很适合中小企业进行分散式开发。国家应鼓励中小企业和民营资本参与页岩气开发。放宽页岩气的市场准入，投标单位不限于已有的油气开发企业，不宜设置过高的资质要求，要向各种所有制企业开放，为资本市场的参与留出空间。适时进行天然气管网改革，建立单独的天然气管网公司，专门从事天然气的运营业务，并组建专门的监管机构进行监管。管网实行“网运分开”，接入和建设向所有用户开放。

合理分配收益。为了保证国家作为资源所有者的权益，可以借鉴国外的做法，一是由国土资源部与开发企业签订分成合同，分成收益建立专门基金，作为财政性资金管理。在基金中提取一部分充实公益性地勘基金，专项用于页岩气地质勘探。二是在页岩气开发中进行权利金制度试点，将矿产资源补偿费、矿区使用费、资源税合并为权利金。权利金分为两个部分，分别反映矿产资源的绝对地租和级差地租。反映绝对地租的部分，可按照产值或产量进行征收，并实行比例费率；反映级差地租的部分实行从价计征、滑动比例和累进费率。

鼓励页岩气技术开放创新。页岩气的核心技术大多掌握在国外专业公司手中，我国在实施好国家页岩气重大专项的同时，应当鼓励企业引进消化吸收再创新。国家可以用优惠政策鼓励页岩气开发企业与国外技术原创方加强合作，在保护知识产权的基础上，鼓励国内企业以合资、参股和并购的方式与国外专业技术公司合作。对页岩气技术研发应给予财政补贴；对页岩气勘开采等鼓励类项目项下进口的国内不能生产的自用设备（包括随设备进口的技术），按有关规定免征关税。

当然，页岩气开发离不开国家有关部门有力的组织协调。国家应当集中优势力量，在资源富集区，如川渝黔鄂湘地区实施页岩气开发示范工程，在资源勘察、区块招标、技术攻关、开发利用、政策支持、市场监管等方面进行综合试点，争取率先在这些地区形成产能。

资料 :

美国页岩气开发始于上世纪80年代，随着新世纪以来的重大技术突破，目前已成为页岩气技术全球领先、产业化最成功的国家。2011年，页岩气占整个天然气产量的28%。美国页岩气的成功开发，使其成为全球第一大天然气生产国，大大提高了本国能源自给率，降低了能源对外依存度，甚至提出了“能源独立”的日程表。美国页岩气的规模化产业化发展，得益于以下几个方面的关键因素：一是竞争开放的开发体制。美国页岩气勘探开发准入门槛低，勘探开发主体多元化。美国的页岩气勘探开发主要由中小公司推动，目前有数千家页岩气公司。2006至2010年间，85%的页岩气产量由中小公司生产。中小公司在率先取得技术和产业突破后，大公司则通过收购和兼并中小公司参与进入市场，形成了大中小企业并存发展的市场竞争格局。

二是专业化分工协作机制。美国油气专业服务公司门类齐全，自主研发仪器装备，专业化程度高，比如，地震公司、钻井公司、压裂公司等等。在页岩气产业链中，某专业公司在完成本环节服务后即可退出，转由下一环节的服务公司接替，形成了相互衔接、配套服务的局面。由于高度分工，页岩气开采的单个环节投入小、作业周期短、资金回收快，吸引了大量风险投资和民间资本进入页岩气开采领域。

三是市场化的管网运行和价格政策。美国页岩气产业的快速发展，与美国天然气价格的放松管制、天然气开发和运输业务的垂直分离以及发达的天然气管网设施密切相关。美国天然气管网总长约50多万公里，大大减少了页岩气在开发利用环节的前期投入，降低了市场风险。同时，天然气开发和运输的全面分离，运输商对天然气供应商实行无歧视准入。政府在对管道运费进行监管的同时，完全放开天然气价格，有力支持了页岩气开发的商业化。

四是科技创新、税收等激励措施。美国政府重点支持页岩气技术研发，并在初期对上游开发实施税收优惠。美国政府于上世纪70年代，就设立专项资金用于页岩气基础研究、资源潜力评价和前期技术攻关。到90年代后期，研发工作就主要由油气公司负责，政府则通过设立研究基金的方式来支持相关研究。1978-1992年，美国联邦政府对页岩气等开发实施长达15年的补贴政策，州政府也出台相应的税收减免政策。对油气行业实施5项税收优惠，大大地鼓励了中小企业的钻探开发投资，有力地扶持和促进了页岩气的勘探开发。

研究国外油气资源收益如何分配，有助于我们在规划页岩气新体制时，确定国家与企业的利益分配关系。世界上大部分国家的油气矿产资源属于国家。在勘查开采过程中，国家所有的油气权益采用不同的方式体现，主要包括以下两种。

第一，征收税费体现国家权益。一是在取得矿业权环节，主要税费是矿业权租金和红利。矿业权租金又称矿业权使用费，是矿业权人取得矿业权而向国家支付的费用，反映了矿产地租的概念。红利，主要指一些国家对前景明朗、潜力较好的矿区矿业权采取招投标等竞争性方式出让，中标者向矿产资源所有者支付的一次性现金。实际上，矿业权租金与红利都反映了开采主体获取矿业权，取得经营地下含矿空间而支付的租费。二是在矿产资源生产和销售环节的税费。包括权利金、超额利润税。权利金反映了矿产资源的绝对地租，体现了国家对矿产资源的所有权；超额利润税是按照矿产资源的质量差异而按不同比例征求的权利金。世界各国大都要对油气开采征收数量可观的权利金，同时加入对超额收益部分的调节，体现了资源所有者对级差地租的权益。

第二，签订油气合同体现国家权益。油气资源国与资源开采企业签订的合同包括产量分成合同、服务合同、回购合同、联合经营合同等。目前国际上使用较多的，一是产量分成合同，石油公司在勘探中如果没有商业发现，将承担所有的开发和生产费用；如果有商业发现，资源国政府（或国家石油公司）按约定比例进行利润分成。这种合同常用于高风险开发；二是服务合同，由石油公司提供资金和技术进行勘探开发，承担开发作业风险，而其合同收益仅为现金形式的服务费。这种合同在资源前景明朗的国家使用较多，如伊拉克、伊朗、巴西等。不论石油企业与资源国政府（或国家石油公司）签订何种合同，都要依法纳税。各国一般以国家石油公司名义同油气开发企业签订合同，油气收益大都会形成一个专门的基金，用于国家需要的方向。