开发中国天然气市场能源政策之挑战

【内容提要】中国在开发天然气市场中的许多挑战并不局限于天然气行业，而是涉及了整个国家能源经济的一系列政策。中国天然气市场不能也不应该孤立于能源体系和能源经济而发展。主要观点体现在以下10个方面：

1．只有通过强劲的政策驱动才有可能在未来十年中使天然气在中国能源结构中的比例翻一番。下游行业是主要的挑战。在中国的大部分地方，天然气很难与煤在发电领域进行竞争。在地方配气方面，需大力把现有运送人工制成气的管网设备向天然气转换并扩大天然气配送网络，改善地方天然气配送公司的财务状况，并引进商业化营销和管理模式。

2．应从改革天然气定价和税收政策起步。在中国，国内天然气储量小而生产成本高，因此良好的天然气定价政策应基于消费者支付的意愿。政府应让市场参与者讨论确定天然气价格，自身则集中精力运用有效的税收政策，来鼓励天然气使用的普及和对天然气链的投资。

3．由于开发天然气市场的主要目的是减少由分散的和低高度的排放源引起的空气污染(如：居民供热和工业锅炉)，所以天然气的最佳价值市场是替代产生上述排放的燃料。为了实现这个价值，尽管从一开始可能需要实施有关行政措施，如排放标准和限制燃料的选择，但是只有应用了有利于天然气的税收等经济工具，才能在长时间内保持天然气需求的持续增长。

4．通过在城市里部署大量的中型(≤5万千瓦)燃气发电机组来分散发电有一系列的益处。该系统能“支撑”天然气需求，有助于配送网络的建设，可以利用废热，并能减少城市污染。使用更小的热电联产机组或冷热电联产机组应该是天然气应用发展的长期取向。这需要调整相关城市现有的能源供应方式。

5．现代化天然气工业的发展离不开一些不可或缺的因素，包括技术规则，健康安全和环境标准，天然气技术和商业专业人员的培训以及天然气技术研究和开发能力。中国应确保上述任何一个不可或缺的因素都不能变成“瓶颈”。中国尤其要获得国内生产和建设先进的天然气终端使用设备的能力。

6．在建设长距离天然气管道和液化天然气接收站时，应注重天然气终端市场的开发与建设进度，使其和合同天然气到站保持同步。整个天然气链上的利益一致和风险/收益分配的稳定性和透明度对这些项目长远的成功都是至关重要的。

7．中国需要拓展融资渠道，尤其是国内的渠道，为天然气基础设施争取必要资金。同时，中国应在政策和监管层面减少风险，以此来降低融资成本。国外的投资和管理经验对快速发展大规模的和现代化的中国天然气工业必不可少，在天然气地方配送方面更是如此。因此需要对私人和国外投资制定协调一致的投资框架。

8．天然气工业的法律框架也必不可少。在这阶段，中国的法律与监管框架应促进而不是限制投资，与此同时应适当关注在未来的某个时间引进第三方准入等竞争机制。9．中国政府应跨越项目“个案处理”的方式，制定协调一致的天然气政策，来反映其对天然气的重视以及解决与天然气工业发展的有关问题。可以考虑用“白皮书”的形式来表述天然气政策。

10．中国在开发天然气市场时所面临的挑战并不局限于天然气领域。这些挑战涉及了大量的参与方，需要涉及整个国家能源经济的一系列政策。中国政府应将天然气政策融入到国家的能源政策之中。中国需要有一个协调的能源政策，因此在中央政府内设置一个能源部也是可取的。

【关键词】中国天然气市场 能源政策挑战

一、开发中国天然气市场问题与挑战

在能源行业的十五计划(2001－2005)中，中国政府下定决心要在今后五年和更长的时间内增加天然气在本国能源供应结构中的比重。体现该决心的行动包括在广东建设第一个液化天然气接收站和决定建设长达4000公里的西气东输天然气管道将中国西部的塔里木盆地天然气运到东部的上海。目标是将目前天然气在一次能源供应中3%的比例在2010年翻一番，并在2020年之前将目前只连接单个盆地与市场的支离破碎的管道建成起一个相互贯通的国家天然气供应网络。

这一政策是值得称道的，因为在中国煤炭占全部商业能源供应的三分之二，由煤炭的使用造成的当地，区域和全球环境问题严重阻挠了未来发展。增加天然气在能源结构中的比例能满足逐渐富裕的人民对高质清洁燃料的需求。它也有利于国家的能源安全，因为中国目前依赖海外资源来满足本国三分之一的石油供应，而且这一比重还在不可逆转地增加着。它有助于缓解铁路运输的压力，因为每年有几亿吨的煤炭需要从北部的煤炭产地运往东部和东南部。用天然气替代煤将使工业生产活动现代化。一个完善的中国天然气市场对未来形成东北亚天然气管道网络至关重要，这个网络将有力地增强该区域的能源供应安全。

实现这个政策目标需要采取一系列的政策措施来排除影响天然气市场开发的障碍。要在较短的时间内达到这个雄心勃勃的目标将更加令人却步。所面临的挑战不仅仅是按时建成西气东输管道或完成广东天然气接收站，其挑战将更为严峻，其面临主要问题如下：

1．中国不具有丰富的天然气资源，探明储量约有1.5万亿立方米，占不到2000年世界总储量的1%。中国的可采天然气资源远离需求中心，需要建设长距离管道。相对于国际水平，中国的天然气价格较高。另外，中国没有自主生产燃气轮机和联合循环燃气轮机(CCGT)的能力。

2．另一方面，中国的煤炭资源虽然分布不均，也需要重要的运输手段，但其储量非常丰富。煤很便宜，远远低于天然气的价格，在中国已是供大于求。另外，中国具有很强的燃煤工业锅炉和电厂的制造能力。

3．中国的能源行业，如它的经济体系一样，正在经历一段改革和过渡的时期。这一过渡会为天然气市场的开发提供机会或者带来不确定因素，主要取决于如何进行管理。中国正在进行的电力体制的结构调整会对利用天然气发电产生深远的影响。

4．为获得建设大型天然气基础设施的公共资金而进行的竞争将十分激烈。这不仅是因为有许多能源项目或其他项目(例如，三峡工程，西电东送，南水北调和许多环保项目)需要资金支持，而且因为政府力求促使私有资金参与这些项目。

5．2001年后中国已成为世贸组织的成员国，但中国仍然是转型经济国家，严重依赖行政命令和控制手段。许多项目决策是由政府委员会而不是企业和它们的银行做出的。加入世贸组织后，中国有望极大地改善外商投资环境，但这需要时间。中国企业会被迫面临更多的国际竞争，这会使它们的投资决策更遵循市场规则。

在这一背景下，中国政府及所有中国天然气市场参与者所面临的主要挑战包括：1．通过有效及时地开发下游天然气市场，来提高天然气基础设施项目(管道和液化天然气接收站)的经济性。

2．通过将运输人工制成气的管网设施改为天然气的设施，扩大现有的配送网络，改善地方配送公司的财务状况并引进商业营销和管理方式，来改善地方天然气配送。

3．改革天然气定价政策来促进终端用户市场的开发，同时提供适当的激励措施鼓励上游开发和基础设施建设。

4．在适当的时间和适当的环节引入竞争机制，同时在市场开发的初期阶段提供一定程度的投资保护。

5．明确国家能源、天然气政策，能妥善解决气与非气能源之间，天然气工业内外部之间，和天然气行业上，中，下游之间可能发生的利益冲突。

本报告，将对上述及其他挑战做进一步阐述。

二、中国天然气及市场现状分析

1．中国的天然气工业是一个即将快速发展的幼稚产业。

中国的天然气工业处于初期成型阶段。目前的天然气市场是割裂的，大多数的天然气被消费于气源附近的地区。现有的天然气管道往往连接单个的生产者和消费者，两者都是国有实体。生产的天然气只有三分之一真正做商业能源产品之用，另外的三分之二或由石油天然气田消耗或作为化工厂的原料。所以天然气作为商业燃料的有效需求非常有限，每年只有100亿立方米。用于商业发电的天然气的总量也很有限，中国石油天然气股份有限公司2000年售予发电厂的天然气只占其总销售量的不到1%。

但是，随着对天然气优点认识的不断深化以及以煤为主的能源结构多样化，中国天然气工业在未来的几十年将会迅速增长。建设西气东输管道和广东液化天然气接收站等大型项目对中国增加使用天然气的决心具有象征性意义，并将为这一增长配备所需的基础设施。

2．巨大的需求潜力要转变为有支付能力的市场。

由于中国的人口规模，经济增长和对清洁能源不断增加的需求，中国，尤其是其东部沿海省份，毫无疑问拥有巨大的天然气市场潜力。但是，如果决策者错估天然气与其他燃料的相对价格竞争力，天然气销售商/配送商不做足够的营销努力，和主要市场参与者对增加天然气需求必须克服的主要挑战缺乏真实的估计，那么所谓的市场潜力有可能只是理论上的概念。

民用和发电在不久的将来是天然气需求的两个主要方面。民用气需求需要逐步培育，它在短期内没有像其它部门那样对气价敏感，但这部分的需求有随着时间变化的峰谷和季节性。基荷电站能在短期内接收大量的天然气，但电站的经济性完全取决于气价，而且在中国的大部分地区，燃气基荷电站无法与燃煤电站竞争。本报告没有研究用天然气生产除化肥外的化工产品，但认为这种情况也是不实际的：使用昂贵的(进口或通过长距离管道运送的)天然气的化工厂必须与在产气国的天然气田井口建立的化工厂进行竞争。因此，天然气市场开发的起初阶段在一定程度上必须依赖大量的中小用户，使他们既心甘情愿又高高兴兴地选择天然气作为燃料并承担制成气转换所需的成本。

3．主要的竞争对手是煤。

国内廉价丰富的煤资源是天然气主要的竞争对手，尤其是在发电领域。由于国内煤价便宜，而且使用国产的煤电厂与使用进口联合循环燃气轮机电厂的容量成本差别不大，所以在中国没有像在经合组织国家那样的使用天然气发电的激励因素。虽然通过行政命令，政府禁止或限制了在某些地方，尤其是在两个控制区[1]，新建任何燃煤电站，但煤炭为中国提供80%的电量，仍将是中国今后电力供应的主要来源。尽管在限制用煤的城区内，天然气和煤炭不会竞争，但是座落在市中心的燃气电站和通过电线向市内送电的燃煤电站(“线输煤”)仍能产生竞争。

在工业领域，天然气也面临着煤的激烈竞争，因为单个燃煤锅炉产生同等的热量，其成本只是燃气锅炉的三分之一。北京，上海和其他主要城市通过发布行政命令，在城区内用天然气替代煤炭。这些行政命令将迫使工业活动向没有限制的郊区转移。随着加入世界贸易组织给工业带来的更多竞争，仅靠行政措施是不能保证工业领域天然气消费量的。

如果煤的价格构成内包含环境和社会[2]成本，天然气对煤的竞争力会大大增强。但是即使如此，在发电或其他领域增加天然气的使用都不会降低煤炭的绝对用量。很明显，在中国的能源政策中，煤炭的洁净使用仍将占据很高的地位。

4．将天然气的优越性转化为其发展的动力仍是一个挑战。

在中国增加天然气使用的主要动力是人们越来越认识到天然气相对于其他燃料的优越性。尤其是用天然气替代煤来减少环境污染，如大多数中国城市所面临的空气质量问题和困扰40%中国土地的酸雨问题。尽管这些好处很明显，但将它们变成对任何实质项目的经济决策却很困难。为使燃气发电有竞争力而对燃煤电厂征收高得令人生畏的排放费的做法很难行得通。在居民供热和工业锅炉方面，用天然气替代地方污染的主要来源——煤，就需要行政措施和经济工具双管齐下。

尽管中国制定了一整套关于空气质量的环境法律法规，但是由于缺少适当的贯彻措施，很多只是纸上谈兵。环境问题十分复杂和宏大，仅靠国家环保总局以及地方环保局的力量无法有效地解决。另外，中国面临的财政预算的体制问题使环保机构无法做好工作，它们的职能与可供它们支配的资源之间的差距不断拉大。运用“均码”政策方式来解决目前的环境问题被证明是远远不够的。

从积极的一面看，政府不断承诺增加环保活动的预算以及尝试新的方式与工具如排污费和排放贸易，这些都是令人鼓舞的。政府还宣布了在2005年前实施欧洲空气质量标准的目标。如果政府确实想把环境保护作为天然气市场开发的一个动力的话，仍有许多工作要做。

5．天然气市场开发需要一个更系统的和严谨的方式。

与天然气市场的初级阶段相对应，中国尚没构成一整套为系统严谨地开发天然气市场所需的要素。它们包括：（1）缺少天然气质量的定义：国际上通常用热值，如百万英热单位(MBTU)或千瓦时，来为天然气定价，而中国用体积单位——立方米来定价。相同体积天然气的质量，按照热值、压力和温度来衡量，差别很大。缺少质量定义会是引起争议和其他问题的隐患。

（2）在天然气储量评估时，没有对生产的经济条件给予足够的关注。西方专家更多关注可商业开采的探明储量，而中国的地质学家和研究员们却倾向于讨论天然气资源(如全国总量为38万亿立方米)或地质探明储量。这些概念对其经济价值没有任何意义。

（3）没有严格的评估天然气需求的方法：大多数的需求预测没有考虑天然气价格和天然气替代现有燃料的能力。

这种不严谨的需求预测会导致基础设施规划和投资的失误。

（4）没有系统的方法处理天然气供应安全问题，如储存和调节。由于天然气需求每小时，每天和每季都在变化，目前每个城市都努力通过各自的方法来调节，而不是通过整个管网和配送网进行系统性的调节。

（5）没有以严密的方式来进行现有制成气管道网络和设备的转换。目前，每个城市各行其道，边做边学，以自己的方式转换。在管道建设和天然气配送体系的转换进度方面没有协调。

（6）天然气合同：重要的管道项目在没有落实供气和用气方的情况下开工。生产者通过意向书来确认下游市场，而意向书并不是实际承诺，对项目贷款人也没有商业价值。

（7）技术规则和标准：世界各国通用的许多规则和标准没在中国使用。中国现有的规则和标准需要改进，使之与国际接轨。

（8）在上游方面，中国有地质和石油工程方面的优秀大学，但在下游方面，对工程师和经济师缺少专业培训和教育而不能为其提供熟练的劳动力。

6．天然气定价政策要做重大调整。

相对较高的天然气价格是中国天然气市场发展的重要限制。中国天然气井口价格(含净化费)为2美元/MBTU(或油当量12美元/桶)以上，与国际水平比相对较高。生产者表示，导致较高天然气价格的原因是恶劣的上游条件。对消费者而言，这表明有很大的余地可以降低成本。

除了上述价格外，地方配送公司人员过多及地方政府增收额外的费用使配送成本较高。因此，为了使消费者能够承担终端气价，地方政府要么大量地补贴它们的配送公司要么压挤高压输送管道公司的价格－两种方案都不利于健康的市场开发。

本研究一个重要的结论是中国需要深入改革其天然气定价政策。目前由政府确定全国统一的井口气价的方法忽视了各盆地和气田的技术和经济特性的不同以及相关的开发和生产成本的不同。人为地按终端用户来分类确定井口气价导致了交叉补贴，扭曲了天然气市场的功能。旧式的生产配额和配给体系今天仍然在运作着，这对市场需求而言已完全过时了。

另外，1997年以来制定的新的天然气定价政策是基于成本加成的方法。这种方法可以鼓励天然气生产，因为气价包含了所有成本及合理的回报率。这种方法并不适合中国，因为中国的天然气储量有限而且生产成本较高。拥有便宜和丰富的天然气资源的国家即使适合使用这种方法，也放弃了它，因为它不能传达准确的市场信息。对中国来说，正确的天然气定价政策必须从考虑消费者可支付的意愿出发。

关键是，政府制定和指导的价格不会也永远不能反映变化着的供应和需求。这样一个定价政策无法使生产者和消费者做出长期的承诺，而天然气基础设施开发需要有上述承诺。政府应让市场来决定天然气价格，而把精力集中于保护弱势客户，即那些不具备燃料切换能力的燃气用户，避免发生对市场权利的不正当使用。政府应积极使用税收杠杆推动天然气市场的开发。

7．幼稚市场需要有促进市场发育的政策和法律监管框架。

研究认为，中国政府在天然气市场开发方面有重要的作用，但这一作用必须明确界定。政府是政策和规则的制定者，而不应该是项目管理者。它应致力于制定政策和法规框架，而不是管理项目。

中国缺少明确的天然气政策以及天然气工业的法律框架。迫切需要建立这一框架。

除了在石油行业“十五计划”中对天然气发展意向的简要陈述和一些项目措施外，中国至今没有对天然气及其在能源结构中的作用有明确，正式的政策说明和鼓励天然气开发的相关政策和措施。在中国天然气行业中，政策做法多由地方政府在项目“个案处理”的基础上决定。由于越来越多的项目是在此基础上获得批准的，因此有多种例外和特殊规定。这种模式能灵活应对每个项目的特性，但也造成了混淆，牵扯了许多官僚机构，为政府干预通过正常的商业程序可以完成的项目创造了许多机会。中国似乎倾向于使用个案处理的政策模式，但这可能导致整体政策失误，最终既费钱也耗时。政府缺乏连贯的天然气政策被广泛地认为是中国使用清洁燃料进展缓慢的重要原因之一。这一缺乏也对国际公司投资中国天然气项目带来了不确定性。

需要建立起适当的法律与监管框架。中国公布了一系列法律法规来管理上游的石油和天然气活动，但缺少管理中下游活动的法律与监管框架。这为下游投资活动造成了不确定性，也使天然气运输和配送工作更为复杂。令人鼓舞的是，世界银行和中国正在合作研究下游天然气领域的法规框架。

本研究的一个重要的结论是，由于中国天然气工业正处于初级阶段，因此其法律与监管框架应该促进天然气市场迅速发展，而不是通过复杂的条文进行管制。本研究相信，市场流动性，即拥有一定基础设施的，完善的市场，在引入竞争前就应该存在。由于缺少基础设施，所以在使用基础设施方面引入竞争既操之过急又不利于基础设施建设。在这个阶段，更重要的是降低天然气基础设施的建设成本。同时，为今后引入竞争铺路也很重要。因此在设计法规框架时，决策者需密切关注将来对天然气基础设施(管道和液化天然气接收站)开放市场准入等竞争问题，并作长远考虑。

除了上述结论，本研究也列举了很多事实。这些事实显示了中国政府开发天然气市场的决心，同时也指出了该项工作的复杂性。这些内容表述如下。

8．中国正在实施供应推动的战略。

我们把中国天然气市场开发战略归类为供应推动战略。

事实包括，通过不断地提高政府制定的井口气价来鼓励天然气生产，对新建天然气项目实行成本加成定价方式，在没有落实下游需求前就决定建设大型长距离输气管道。这种战略在其他国家还没有成功的先例。鉴于天然气所有的用途都可以由其它能源来替代，如果天然气相对于其它替代燃料没有吸引力的话，用户就不会选择它作为燃料。在天然气扮演一定角色的所有国际能源署成员国和其它国家，天然气市场开发都是依靠需求拉动的。

中国实施供应推动战略而不是需求拉动战略可能有它的道理：在国内有大量廉价煤炭的前提下，如果没有供方的强力推动，需求方很难单独拉动天然气市场开发。国内主要石油天然气公司在政府能源政策制定方面发挥的重要作用也是原因之一。但是，如果最终结果是没有竞争力的天然气，实施供应推动战略就有相当大的风险：（1）主要的出发点是与下游市场开发及天然气对各终端用户的竞争力有关。为推动天然气的使用，需要开展积极的营销。天然气定价政策也很重要，国际经验表明，只有天然气的价格相对于其它燃料更有竞争力，才能成功开发天然气市场。

（2）第二个挑战是天然气链上的同步投资。需要特别关注在上游生产加工，管道建设，下游配送和消费设施的协调投资。应从鄂尔多斯－北京管道或塞北－兰州管道汲取教训。在建设这些管道时，缺乏下游投资和总体协调严重损伤了管道项目和上游项目的经济性。

（3）通过建设大型管道和液化天然气项目来实施供应推动战略时，需要着重关注开发“支撑”项目。这些项目能够在较短的时间里稳定地消费大量的天然气。

（4）供应推动战略还需有更现实的时间概念。对于开发下游市场所需时间的过于乐观估计就有可能重复鄂尔多斯－北京和塞北－兰州项目中所犯的错误。

9．政府试图通过行政方式创造天然气需求。

在下游市场扩大天然气需求是中国天然气行业发展最关键的问题。但是，发电和城市天然气配送两部门都在建立实际的商业需求方面存在重要的障碍，需要着重指出，中国政府采取了一系列行政措施来刺激天然气需求，包括：（1）禁止在大城市规定的区域使用煤炭以及在二氧化硫(SO2)和酸雨问题严重的特定区域(双控区)限制使用煤炭。

（2）在城区推进燃气热电联产。

（3）通过行政命令要求省市政府接收西气东输项目一定量的天然气。

通过行政命令确定的天然气需求(或强制需求)在初期阶段可以发挥推动市场开发的作用，但是不可能产生大规模的需求。上海市曾尝试在浦东新区对现有制成气管网改造提供大量补贴，但这种做法可能不适合大多数其它城市。行政命令创造的需求要长期巩固下来，而通过经济和财政方式来巩固市场需求则更为持久。这些方式应体现在天然气定价和税收政策中，并确保为天然气供应链上的每个环节提供良好的经济基础。

10．促进长期承诺。

认识到大型天然气基础设施投资需要有接收天然气的长期承诺作保证，中国政府和企业在积极地推进“照付不议”

合同。达成这种合同有很多困难，主要有下述原因：（1）大型的燃气电站，作为稳定的天然气大用户，只有与电网公司签订了供电合同或直接与确定的客户签订了购电合同之后，才会签署“照付不议”合同。燃气基荷电站面临着一系列的问题，最关键的是天然气与煤的竞争。中国电力体制改革的不确定性也是问题之一。

（2）利用天然气作为原料的石化厂将在国内与国际市场面临激烈的竞争。没有一个石化厂会有稳固的，确保的销路，因此它们会不愿意为其原材料签订“照付不议”合同。它们对天然气价格尤其敏感。

（3）现在，地方配气公司一般都亏损。它们需要大量的投资，时间和精力来开发市场以及做城市煤气的转换。加上它们的客户都是需求相对较小的用户，所以它们在签订长期的“照付不议”合同方面会有很多难处。

一些城市，如武汉，需要中央政府的大量干预才能达成天然气供应的“照付不议”合同。如何界定政府在这一问题上干预的性质和持续时间是中国政策制定者面临的一个挑战。

毫无疑问，“照付不议”合同等长期承诺是用来缓解天然气基础设施项目的用量风险所需用的，但这有重要的前提条件。一个条件是基于市场价值的有竞争力的天然气价格。另一个条件是对天然气未来需求的现实估计：地点，用途，用量，时间。政府强制的价格和用量能启动需求，但不会使生产者和消费者之间形成长期稳定的商务关系。在美国，长期的“照付不议”合同与成本加成定价政策以及对未来天然气需求的过高估计导致了80年代整个天然气行业的重大危机。这一重要教训需要汲取。

长期承诺需要建立在天然气供应链上所有参与者的相互依赖和信任的基础上。生产者，运输者和消费者是同一河流沿岸的居民。它们在开发天然气项目中的利益需要用一种稳定，平衡的方式长期地凝聚在一起。长期的商业利益比政治因素更为强大和稳固。即使在冷战时期最寒冷的日子里，是这种利益让天然气顺畅地从俄罗斯流向了欧洲。在欧洲，“照付不议”合同在过去50年间被广泛使用，只有为数不多的几个合同纠纷提交法院要求第三方仲裁。

三、开发中国天然气市场的主要建议

建议共分两部分：总体性建议、分行业建议。具体内容如下：总体性建议:1．采取积极措施来促进天然气终端用户市场的开发。

中国天然气行业最关键的问题是开发终端用户市场。

如果中国的政策制定者继续实施供应推动战略的话，这个问题就更为重要。中国天然气界的业内人士越来越意识到下游市场是天然气链中的最薄弱的环节。

总体来讲，最关键的问题是把整个天然气供应链的经济性拨正。这需要改革天然气定价体系和重新确定投资于天然气链上不同环节的风险/回报。同时，要认真考虑天然气相对于替代燃料的经济性。关键是要找到相对于现有替代能源而言，哪些领域应用天然气具有最高替代价值使得这些领域的经济不会由于使用天然气而受损。只有经过这样的研究才能采取一系列针对不同行业的政策措施。政府可以采取一些政策措施来推动下游市场的开发，包括：（1）改革天然气定价政策，采用净值倒推方式，考虑天然气相对于其它燃料的市场替代价值。

（2）通过财务优惠，如税额减免，低利率贷款和优惠的折旧率，和经详细研究后确定的分行业措施促使向天然气的转换。

（3）减少/免除天然气税收以及地方加收的税费。

（4）对其它燃料，尤其是燃料油征消费税。

（5）帮助和促使电厂等天然气承购大户通过遵守购电合同来执行长期承诺。

（6）减轻大型天然气使用项目的审批程序并提高其透明度。

（7）鼓励在地方天然气配送领域的私人及外商投资。

（8）增加在开发天然气终端使用技术上的投资，以及增加国内吸收先进天然气技术的生产能力上的投资。

（9）确定和实施严谨，系统的天然气市场开发方法，汇集所有必要因素，如培训下游天然气专业人员，明确天然气质量标准，把天然气使用融入城市规划，尽快制定实施技术安全规则和标准等。

（10）基于各地的经验，形成数个天然气开发的区域技能中心，完善现代天然气工业所需的所有组成部分，并确保任何一部分都不会成为瓶颈。

推动天然气发电和地方天然气配送的发展所需的政策措施在以下分行业的建议中有详细叙述。

2．使环境保护成为洁净能源开发的真正动力。

天然气进入以煤为主的中国能源体系时遇到了洁净煤技术和可再生能源所面临的相同问题。对解决严重的空气污染问题的广泛认识为天然气和其它清洁能源的使用提供了极好的机会。但是，这些能源的发展很大程度上依赖于一个国家环保承诺的可信度－这需要全国上下一致真正的决心和实质的行动。中国在环保方面还有很多事情要做，包括组织机构设置，达到环保目标所需的手段，环保项目的投资等。

地方环保机构应被赋予适当的权力和资源来开展工作。

影响天然气－煤炭竞争的一个重要因素是经济核算中能否反应环保收益和成本。可以通过把天然气的环保收益“内部化”和对煤炭采用“污染者支付原则”来反映环保利益与成本。在民用，商用以及小型工业锅炉方面，很难征收使用煤炭的排污费，因此国家需要依靠命令和控制等行政措施来用其它燃料替代煤炭。考虑到天然气环保优势，应降低对天然气和燃气设备的税收以及增加对污染燃料的税收，以此来鼓励煤炭向天然气的转换。

对于发电和大型工业锅炉，除了加强现有法规的执法力度，还应有选择地使用其它经济手段。每吨排放量的价格/罚款，尤其是对二氧化硫(SO2)和氧化氮(NOx)，应充分反应排放额度的市场价格并考虑对公众健康的危害。因此，现行SO2排放收费体系需要重大改革[3]。

由于天然气比煤炭贵得多，中国需要决定如何来发挥天然气的环保和能源多样化的好处。毫无疑问，天然气的勘探和生产成本会降低，但是天然气引入中国经济后所增加的成本最终将由中国消费者承担，而相应得到的好处包括健康的利益，能源安全的加强和国家工业的现代化。税收是达到合理平衡的有力工具。财税部门在设计税务体制时，应考虑国家的能源和环境政策目标，使税务体制既能鼓励天然气更多地替代污染的燃料，还能鼓励在天然气工业的投资。

3．公布天然气政策的“白皮书”。

为了实现中国天然气市场发展的宏伟目标，政府确实需要超越以项目为基础的“个案处理”的办法，公布综合的国家天然气政策。该政策应能解决天然气勘探，开发，配送，定价，营销和进口的问题。它也应为天然气项目吸引私人和外商投资提供良好的融资和税务基础，其中包括项目融资，投标程序，税收，土地使用和定价等。它应用于确定中国长期天然气发展战略。

在“白皮书”中，政府应明确正式地阐述它的政策目标和到2020年的天然气长期战略。白皮书也应明确实现发展目标的手段，包括公共和私人部门的作用，建立现代化和有竞争力的天然气工业的必要因素，政府用来鼓励市场开发的经济工具，法律和行政程序等。白皮书的起草和磋商过程尤为重要：应与中央政府内外的有关各方，包括公共部门和私营部门进行磋商，以集思广益。

4．建立天然气的法律框架。

现在迫切需要搭建一个法律框架，如国家天然气法。

该框架将为天然气工业政策和战略提供一个清晰的法律表述并为天然气工业的运作设定基本规则。国际惯例表明，在天然气工业发达的每个国家中，不论它们是依赖国内资源还是进口，在市场开发的初期阶段都制定了一个或数个天然气法规。

由于中国的市场规模相对较小，而且大多数的天然气活动由国家控制，因此可以理解还未制定国家天然气法律的原因。但是，由于人们对天然气的兴趣越来越浓厚，有越来越多的方面参与市场开发，所以有理由尽快制定天然气法律。有了这个法律，将会帮助建立一个更稳定的投资和运作环境，减少不确定性和投资风险，最终降低资本成本。

根据天然气工业的特殊性，该法律应包括天然气业务的中游和下游部分。它应整理归纳不同参与方的职能，权利和义务以及该工业的兼管原则，以此来减少利益冲突并为所有参与方提供一个公平竞争的环境。它应为短期天然气市场开发活动提供法律基础，如天然气合同协商和执行。应从国家电力法的制定中汲取教训，避免天然气法律中因没有足够的灵活度而无法适应市场中期和长期的变化。

5．需要从中央政府机构层面推进。

尽管本文主要研究然气政策，但在研究中迅速意识到许多问题，如煤－天然气竞争，天然气发电，天然气定价和投资，天然气市场开发的环保动力，需要通过国家的能源政策来解决。这要有一个中央政府部门来协调国家的天然气政策。

因此，国家能源委员会和国家能源局的设立极为必要：

（1）中国对能源的依赖不断增加，因此迫切需要有针对能源安全的协调一致的方法措施。

（2）电力，石油，天然气工业的竞争刚刚才开始，将会有越来越复杂的市场相关问题需要政府内部的专业人员来解决。

（3）中国的世贸组织成员国的地位将使中国的能源行业得到进一步的开放，同时会带来新的能源贸易和投资的国际问题。

（4）在一个部门集中能源行业的专家和知识将有助于制定宏观能源经济政策和加速问题的解决。

（5）需要加强能源政策制定的连贯性和协调性。

（6）与企业充分交流能源政策决定也是十分重要的。

如果没有国家级的能源政策协调机构，很难让数个监管部门在考虑环保，地区发展和城市化需要的同时，各自管理好如石油，天然气和电力等单个行业的政策问题。为了行之有效，该国家能源部门应配备适当的资源，来建立强大的信息收集和分析能力。

分行业的建议：

1．天然气发电。

许多人预计，发电会成为中国未来天然气消费的最大部门。电力需求的迅速增长和为了环保目标使电力供应多样化的需求为燃气发电提供了重要的动力。开发大型发电设施对大型天然气基础设施项目，不论对管道还是液化天然气而言，具有重要的支撑作用。实现这个目标并不容易。在中国的许多地方，天然气目前无法在基荷发电方面与煤炭竞争，现在需要的是调峰发电能力。在中国刚开始的电力市场改革也为天然气发电的前景增加了更多的不确定性。

在中国，最佳的燃气发电市场是调峰发电和在人口密集区域分散建立大量的，5万千瓦以下的中小型燃气轮机以形成热电联产和热冷电联供系统。这些机组的经济性基本上与大型机组相同；它们能建在距电力需求中心很近的地方，并能减少城市污染；它们排出的废热比大系统更容易做其它用途；发展该系统也有利于建设地方天然气配送系统。

主要建议包括：

（1）如果条件允许，推动燃气基荷发电来支持天然气市场迅速发展并支撑大型天然气基础设施的建设。

（2）通过发展较小的燃气轮机来鼓励建立分散的燃气发电系统，尽最大可能，发展热电联产项目，热冷电联供项目，并把它作为中长期发展战略方向。

（3）改革电力定价方式，保证批发电价能较好地反映高峰和腰肩发电的成本。

（4）抓住电力体制改革的历史性机遇，将对清洁能源的支持纳入到目前的电力体制改革的总体方案中。

（5）作出明确的政策阐述，设定政府长期的电力行业目标，以此来减少电力行业的不确定性。

（6）加强对燃煤电厂的环保法规和执法力度；。

（7）通过推动燃气空调系统和调峰发电来利用气电在夏冬两季的互补性。

（8）发展国内生产和建造中小型燃气轮机和联合循环发电机组的能力。

2．地方天然气配送。

地方天然气配送可能是问题最多的一个领域。

第一，中国大多数的地方配送公司财务状况不佳并依赖地方政府的补贴。

第二，地方配送公司习惯于管理每天生产的稀有的制成气。它们没有准备好来管理大量的管道天然气和液化天然气的配送。他们需要制定积极的营销政策来跨越管理稀有供应和管理大量稳定供应之间的企业文化鸿沟。他们还需要提供一整套的服务来改善与客户间的关系。

第三，城市煤气网改造是一项巨大的工程，它要耗费大量的时间和金钱。最重要的是，它需要在全国范围采取统一标准的方式。最后，也同样重要的是，在地方天然气配送这一环节保证天然气供应安全需要在供气调整方面有一个相当复杂的管理和协调系统。这很需要地方配送公司与管理地下天然气储备的管道公司在供应调整和储存方面进行协调。

主要建议包括：

（1）改善地方配送公司的财务状况是一项对天然气市场开发而言迫切而严肃的任务。目前天然气定价的做法需要改善，要在经济原则基础上建立一个新的定价结构。只有一个财务健康的配送行业才能为长期天然气供应项目建立所需的信誉。

（2）鼓励地方配送公司跨越制成气和天然气管理之间的企业文化鸿沟，制定出积极的天然气营销政策和行动方案。这个工作必须建立在对客户的现实和未来需求进行认真的市场调查的基础上。

（3）对外商投资进一步开放天然气配送领域，以此来学习好的天然气管理方式。

（4）采取适当措施来评估和解决大量地方配送公司，少数大型国有油气公司，天然气设备制造商和电器设备制造商在市场中的实力不均衡的问题。

（5）在建设部或中国燃气协会的领导下，建立全国城市煤气改造中心，推动向天然气的转换，同时制定和宣传煤气转换工作的规则和安全标准。

（6）强制地方配送公司与客户明确规定天然气质量。

（7）鼓励天然气设备制造商与配送公司之间的紧密合作来推动天然气市场开发和加速城市煤气转换工作。

3．天然气定价和税收。

在很大程度上，一国天然气工业的规模和形式取决于其定价政策。因此，天然气定价和税收对市场开发来说尤为重要。它们应该鼓励天然气消费，为天然气使用提供优惠，也为天然气生产提供动力，让投资者得到提供合理公平的回报。它们需要保证天然气链上的每个环节的经济性。

中国传统的体制是政府为天然气生产和消费做配额并设定价格。过去几年里，中国进行了一系列的天然气定价改革，包括引进了基于成本加成模式的新定价机制来鼓励生产。今天，以国际水平来衡量，中国天然气的最终价格是较高的。

中国目前的定价体系有很多问题：它没有反映成本，不鼓励市场开发，如消费越多单位价格越高。政府制定或指导的统一井口价很难考虑到单个气田的真实成本或反映不断变化的供求情况。成本加成方式不鼓励降低成本或提高效率。天然气价格是以容量而不是热值为基础设定的。另外，总体定价体系模糊不清，缺少可预测性，透明度和稳定性。

定价系统需要一些巨大的变革。

改革需要从采用鼓励消费的新的定价方式起步，如迅速取消对新产天然气的井口价格的控制，逐步取消对现有天然气的产量和价格的控制。放松对批发价格的控制可以为买卖双方在天然气相对其它燃料的市场净值倒推法的基础上协商价格奠定基础。

对天然气定价的主要建议包括：

（1）在保护弱势客户和防止滥用市场权力的前提下，为向市场参与者自由确定天然气的所有价格和产量的过度制定一个时间表。

（2）鼓励定价和税务部门与能源政策机构的合作，建立一个能较好反映国家能源政策目标的定价和税收机制。

（3）逐步取消对井口气价，城市门站气价和通过高压输气管道直接向大客户销售的天然气价的所有控制。在过渡阶段，用基于市场替代价值的净值倒推定价方式逐步取代成本加成方式，保证天然气的竞争力。

（4）协调逐步取消价格控制的时间表与配送网的商业化运作，国有企业进一步民营化及增加私人部门在天然气工业的参与度等其它政策行动之间的关系。

对于天然气税收，中国现行的适用于天然气工业的财税体制也有一些问题。首先，生产型增值税[4]不允许对购买资本货物退税，使得像天然气这样资本密集型产业处于不利地位。第二，中国的上游财税机制没有考虑项目盈利性及资源质量，它对盈利最多的项目征收很少的税却对最少盈利的项目征收太多的税。第三，实施程序使地方政府有机会对天然气项目征收额外的费用。中下游所承担的税务负担太重，也导致了较高的销售价。根据WTO协议，中国降低了原油和许多油品的进口税，但是液化天然气的6%的进口税没有改变。政府需要改革税务体制,使之成为鼓励天然气生产和消费市场开发的强有力的工具。

对天然气税收的主要建议包括：

（1）对天然气的税务机制进行全面改革，来减轻天然气供应的总体税务负担，改善天然气对其它燃料，尤其是煤的市场地位，并反映天然气的环保优势及推动向天然气的转换。

（2）在中下游，审议和重组现行的能源和税务体制，使终端价格较好地反映能源使用的环境外部性。由于天然气的低排放，天然气税收应定为零或在能当量的基础上比煤和油品更低的水平。

（3）考虑降低或取消液化天然气，管道材料和设备的进口税，因为这些进口税大大增加了输气管道和配送管网的建设成本。液化天然气6%的进口税及增值税之外的附加税削弱了液化天然气项目的经济性。

（4）重新调整上游税收结构，对利润征税，并充分考虑各地地理和经济条件方面的差别。取消国内公司和国外公司在税收待遇方面的任何差别。定期地审议上游的财务条件，保证这些条件在国际上有竞争力并一视同仁地适用于所有参与方。

（5）推动在天然气链的每个环节上的投资，免除对天然气相关投资的增值税(比增值税系统改革超前一步)。考虑税额减免，如对天然气相关投资增加折旧率。

（6）加强中央和地方政府在税收方面的协调，以避免地方政府的多种税费影响国家能源政策的目的。

4．长距离天然气管道。

建设长距离管道在世界各地都是一个重要的挑战，在中国这样的新兴市场更是如此。两个主要的前提条件是对有竞争力的天然气有足够大的可支付需求和充足的天然气储量。一旦满足了两个前提条件，获得成功的最关键因素就是所有主要参与方利益的凝聚以及参与方之间风险－收益的均衡分配。

西气东输项目是由许多因素推动的，其中之一是开发塔里木盆地的天然气资源。但是，如果管理不善，管道将天然气运到东部时有可能没有市场。鄂尔多斯－北京管道和塞北－兰州管道曾发生这样的情况。市场开发和天然气资源利用必须并驾齐驱。决定西气东输项目成败的短期问题是及时和有效地开发下游市场。但其长期问题，如管道的政治背景和商业结构对中国未来天然气工业结构的意义及将来在上游和下游引入竞争，需要特别关注。

除了国内长距离管道外，中国将考虑建设来自俄罗斯的跨国境天然气管道，也许同时成为这一管道的过境国家。

建成这些项目要求借用国际上关于跨国境能源投资和运输的规则来加以管辖。

主要建议包括：

（1）通过制定清晰和可靠的国家天然气政策来确定推动天然气基础设施建设的政策框架。政府应将管道建设和运作问题交给项目业主和运营商处理，而集中处理任何管道项目会引发的长期政策问题。政府的作用是通过建立清晰，透明和可预测的投资框架政策来减少大型项目的内生风险，并以此促进长距离天然气管道的建设。

（2）采取积极的措施来鼓励私营部门对下游天然气市场的开发，来支持天然气管道项目。

（3）对于西气东输项目：通过鼓励天然气消费，尤其是电站等大型“支撑”项目对天然气的消费，提供鼓励措施减轻项目审批负担，支持基于实际需求的长期购气承诺等措施，来推动下游天然气市场开发。

在为这个特殊项目确定框架条件时，关注长期结构和监管问题；保证短期的项目决策不会影响天然气市场开发这一长期目标的实施。

把该项目西部线段的建设与东部下游开发更紧密地结合起来。

放开对批发价格(井口价和城市门站价)的控制并鼓励市场净值倒推法定价方式(上述两条是“照付不议”合同的必要条件)。对管道本身继续进行成本加成或回报率的监管。

在项目服务期内实施清晰和稳定的财务规则(税收和特许权费)，并适当考虑项目不同阶段的风险－回报的平衡。

（4）对于从俄罗斯进口天然气的管道，政府应该与有关各国加强合作，做好严谨而独立的市场研究，与有关各国共同遵守跨国境能源投资和运输的国际法规，并为将来管道的建设创造条件。

5．液化天然气进口项目。

在广东建设第一个液化天然气接收站为东南沿海地区发展以液化天然气为基础的天然气市场打开了大门。目前天然气市场是买方市场。苏伊士运河以东地区的液化天然气供应完全可以满足中国和亚太地区未来需求的增长。液化天然气项目面临着与其它大型天然气管道相似的一些问题，尤其是下游市场开发。与管道项目一样，液化天然气市场成功开发的关键因素是使项目各方，包括上游生产商，下游用户，地方和中央政府的利益协调一致。

与西气东输项目一样，广东项目需要应对一系列挑战。

从长远来看，中国液化天然气市场成功开发的关键是应用从广东试点项目获取积极的经验并赢得中央政府对其它项目的支持。政策制定者需要注意一些长期问题，如开放对液化天然气接收站和管道的准入。

主要建议包括：（1）通过积极领导，搭建以液化天然气为基础的天然气基础设施项目结构，鼓励液化天然气市场的开发。同时，为鼓励天然气需求增长而提供激励措施，支持天然气承购商签订长期购买合同，减少电力体制改革所带来的不确定性。

（2）在设计整个天然气工业的法律和监管框架时，建立液化天然气项目的审批和许可程序，同时要关注将来对液化天然气基础设施开放准入的需求。

（3）明确表示允许第三方准入现有液化天然气接收站和相关设施的具体时间。体制构架应能在将来通过对陆上管道和进口接收站开放准入，引入供应商之间的竞争。但是只有当市场发育充分了，才能有效地引入竞争。

（4）制定和实施液化天然气接收及再气化的技术，安全和环保标准。

6．天然气基础设施融资。

中国天然气市场的扩展需要有相当大的资金投入到基础设施项目中。西气东输项目需要在上游，管道和下游投资180亿美元。一般来说，每增加1立方米的市场需求就需要有1美元的开发费用。在未来5年中，中国需要在天然气领域投资约400亿美元来使市场达到其预测的规模。5年以后的数量要更大。资金的来源不成问题，关键是融资的成本。

这些投资只有在谈妥了每个项目的融资结构时才能真正到位。

天然气基础设施项目(管道和液化天然气)的融资有一些特性，如需要天然气生产商与承购商都做出长期承诺。中国管道项目的特殊环境使这些项目很难通过有限追索项目融资方式获得资金。在下游方面，城市天然气配送管道的融资是另一个挑战。成功融资的关键因素是平衡分配天然气链上的所有参与方所承担的风险，使各方的投资回报与其承担的风险相称。另外，诸如西气东输项目等的大型项目的融资结构对整个天然气工业结构的未来演进有重要意义。

主要建议包括：（1）为天然气基础设施项目的商业融资创造条件，采取积极措施帮助投资者减少风险。这些条件包括，但不限于：为下游承购商提供某种形式的信用支持，来保证它们会遵守长期承购协议。这会使从上游开发到城市门站的整个天然气链更易获得银行融资。

充分肯定天然气的环保优势，对天然气提供补贴，税收减免或对天然气基础设施项目提供优惠的土地租用费，使天然气的价格与其它燃料价格相比有竞争性，进而提高项目的经济可持续性和推动需求增长。

（2）增加国内资金，包括：建立统一的全国监管体系，来建立和规范城市债券市场。

进一步加大和深化银行系统改革，使其根据商业条件而不是其它考虑来发放贷款。

（3）关注大型天然气基础设施项目的商务结构对天然气工业监管系统所产生的影响。

7．外商投资要实现所宣布的天然气市场开发目标，中国很有必要吸引外商投资。除了资金，外国投资者还将带来技术，专业诀窍和管理经验。通过修订现行的外商投资指导目录，政府已经扩大了外资在天然气行业的投资领域，在一定的限制下允许外商在城市天然气配送方面投资。中国政府鼓励对天然气开发和生产，天然气管道建设以及燃气电站的建设和运营的外商投资。

除了上述的可喜发展，中国还缺少对外商在天然气行业投资的系统性做法。目前的做法是个案处理。需要在国家长期天然气政策中明确天然气投资政策。另外，需要在大的国际投资公司和小的公司之间摆上一个公平竞争的场地。

主要建议包括：（1）尊重国际商业原则，这是外国公司在做出任何投资决策时要考虑的。这些原则包括，长期法律和财务稳定，商业决策的自由，行政中立，没有政治干预，法律监管的透明以及尊重合同的神圣性。

（2）遵守对世贸组织的承诺，进一步改善外商的投资环境尤其是在天然气领域的投资，提高监管系统和审批程序的透明度，简化项目审批程序。

（3）跨越目前的个案处理的方式，针对天然气项目投资制定协调一致的政策框架并将其纳入国家天然气政策之中。

（4）将天然气配送领域进一步对外资开放，并改善在该领域的投资环境。

8．工业结构和监管。

作为石油工业的一个组成部分，中国的天然气行业经历了一个漫长的演变道路。二十世纪70年代，石油天然气只是一个政府部门，而现在变成三家部分私有化的国家石油公司，并在它们所辖的地理区域内享受准垄断地位。在此基础上，重要的挑战是认识到石油与天然气行业是很不相同的行业，并解决投资保护与引入竞争之间的矛盾。由于中国石油天然气行业刚在1998年完成重组，所以再进行结构大调整的时机尚未成熟。但是，有必要消除引起市场歧视的结构因素。也有必要建立起天然气工业的法律框架来填补中游和下游天然气法规的空白。同时，需要采取行动，明确政策制定，依法监管和国有公司所有权三者之间的关系。

本文的一个重要结论是中国的天然气市场仍处于初级阶段。因此，它需要一个有利于市场的迅速开发的相对简单的法律监管框架，该框架应能使市场逐步演变为一个有竞争力的行业。健康，安全和环保法规以及技术标准需要尽快制定出来。

面临石油天然气行业的政策制定者的一个重要任务是完全并且有效地剥离国有企业的政策制定与监管的职能。上述任务以及能源系统的复杂性要求政府在政策制定和监管方面加强自身的能力。达到这个目标的一种方法就是在中央政府内创立新的能源主管部门，并使之配备足够的资源以及分析和监管工具。

主要建议包括：

（1）公布天然气政策的白皮书，并搭建起天然气的法律框架。

（2）有效和完全地剥离国有企业的政策制定与监管的职能。

（3）创立专业性的国家能源部门，主要负责能源政策和行业监管。

（4）作为中期目标，成立天然气行业的国家监管机构，配备有足够的资源，准确的数据和充足的分析能力。

（5）尽快制定天然气行业的健康，安全和环保的法规以及技术标准。

（6）集中精力为天然气设施建设创造竞争条件，同时为今后在这些设施的使用上引入竞争铺好舞台。

（7）根据一些城市转让天然气配送特许权方面的经验，编写特许权协议的标准合同。

允许在限定的期限内授予使用自有天然气运输设施的排他性权利，并允许在限定的期限内授予通过地方配送网络向无燃料切换能力的弱势客户供气的排他性权利。

四、能源政策挑战

虽然上文列出了大量的建议，但是建议不限于此。它们没有为中国勾画出一幅发展蓝图，而是描述了一些中国政府和天然气企业在开发中国天然气市场中需要重视的问题。

本文中提到的大多数问题超越了天然气行业，事实上它们与中国的整体能源政策紧密相联。国际能源署因此相信中国天然气市场的开发将会引发更多的能源政策挑战，而不仅仅局限于天然气行业：第一，政府提出提高天然气在能源结构中的比重是一个能源政策的整体要求，而不是一个只涉及天然气行业的目标。天然气市场开发与许多行业有关。它涉及电力，煤炭，金融，投资和环境等行业，同时也与石油天然气界以外的许多部门有关，如电力公司，定价和税收机构，城市规划，金融界和环保机构。

第二，天然气在中国能源体系中的普及与其它清洁能源和技术，如可再生能源和清洁煤技术等面临着相同的问题。它们涉及到整个能源体系的调整。但由于能源基础设施的僵硬以及能源需求方式改变的缓慢，这一调整并不是一个容易的问题。

第三，天然气和其它能源资源，尤其是与煤炭的竞争也引发了“单个能源形式在能源结构中的作用”这样的能源政策问题。发电被认为是未来最大的天然气消费行业，但这也涉及了国家能源政策讨论的一个重点：燃气发电是一个长期目标吗？如何设计电力行业的结构调整和体制改革，以使对燃气和其它洁净能源发电的负面影响减少到最小？

第四，城市天然气配送涉及了与公共服务企业监管有关的一些重要问题，在某种程度上与供电供水有些相似。

第五，天然气定价是能源价格政策的一部分。

第六，但也同样重要的是，天然气在减少环境污染方面的作用要求国家能源政策对能源－环境问题做出决策。

所有这些讨论引出一个重要的结论：天然气市场不能独立于一个明确的国家能源政策而发展。本报告所描述的许多挑战正是中国整个国家的能源政策所面临的挑战。一个良好的天然气政策依赖于协调一致的国家能源政策。因此，在制定天然气政策的同时，中国政府需要制定出一个完整的国家能源政策。这个政策可以在2001－2005年的能源部门及行业五年规划的基础上完成。

天然气市场开发需要系统性地投入时间，资本，技术，专业诀窍和不懈的努力。为了达到相同的天然气市场开发规模，美国用了100年，欧洲用了50年，而中国要在相对较差的资源条件下花费更少的时间，这将是令人望而却步的挑战。但是，这并不是不可能。如果中国能有效地采取最佳方法并避免失误，所需的时间可能确实会更短。