让市场配置资源

在计划经济时期，煤炭是由国家计划组织生产和分配的物资。改革开放后，国家逐步放开煤炭价格、生产、流通，市场配置煤炭资源的比重不断提高。虽然煤炭是市场化改革较早的资源类产品，但是改革并不彻底。电煤双轨制导致了不公平竞争、供求矛盾加剧、寻租现象丛生等问题，是造成煤电矛盾的重要原因之一。近年来，计划煤的实际作用逐步减少，计划内外电煤价差明显缩小，电煤并轨的时机已经成熟，条件基本具备。国家应采取果断措施，取消重点合同煤、煤炭产量计划、煤价干预等煤炭计划手段，建立全国统一的电煤市场。下决心尽快取消运力、电力的计划指标，实行与电煤市场化相适应的铁路运输和电力调度体制。这将有利于在一定程度上缓解周期性出现的煤电矛盾。

一、电煤双轨制带来的问题

改革开放以来，我国煤炭市场化改革不断深化。从1983年开始，国家逐步缩小煤炭指令性计划；1993年，国家决定逐步放开煤价；2004年起，逐步取消了政府直接组织煤炭订货的方式。但是，依靠计划配置电煤资源的体制并未从根本上消除，而且计划干预的形式更为多样。双轨制严重扭曲了煤炭的供求关系，妨碍了公平竞争，创造了大量寻租空间，应当坚决取消。

计划煤比重逐年减少，已失去存在意义。在煤炭放开之前，国家每年组织煤炭订货会签订供需合同。2004年以后，煤炭订货会改称重点煤炭产运需衔接会，原则上由发展改革部门提出框架性意见，企业自主订货、行业协会汇总。在会上，发展改革部门要对重点合同电煤发布参考价，价格一般低于市场煤价，主要供应对象是五大发电集团和其它国有发电企业。在实际运行中，每次产运需衔接会都是煤电两大阵营的集中博弈会，双方很少能顺利达成共识。当矛盾积累到一定程度后，由发展改革部门出面协调确定交易价格。由于非重点订货合同电煤价格完全由市场调节，计划内与计划外存在价差，为倒卖寻租提供了机会。重点合同煤到用户手中时，与市场煤价相差无几。近年来，煤炭订货会的成交量逐步减少。2012年重点合同煤名义数量为7.5亿吨，占全年电煤消费量的37%左右。实际上大部分合同是有量无价，甚至无价无量。目前，煤炭衔接会的作用已十分有限，重点合同履约率也逐年降低，取消重点合同煤对市场价格、供求关系基本不会产生影响。

重点合同煤与铁路运输计划挂钩，抬高了中间环节的加价。我国煤炭产地主要集中在山西、陕西、内蒙古西部（简称三西）等华北、西北地区，而煤炭需求地则聚集在经济发达的华东和东南沿海地区。煤炭运输呈现北煤南运、西煤东运的格局，煤炭总运量中约60%通过铁路运输。计划内的重点合同煤纳入铁路运输计划，可执行国家规定的运输价格。计划外的非重点合同煤运输则要向中间环节付出相当高的代价，一些铁路的“三产”、“多经”企业从中渔利，这已成为行业潜规则。此外还在点车费、车板费等各种名目的收费。电煤供需关系越紧张，运输中间环节的放大作用越明显。在煤电矛盾突出的时候，山西煤运到秦皇岛价格可以翻一番甚至更多，大部分差价来自铁路运输。

地方政府对电煤产量下达计划指标，破坏了全国统一市场。经过这一轮煤炭企业的兼并重组，提高了生产集中度，同时也增加了产煤省对本地产能的控制能力，为地方限产保价提供了方便。有的省向产煤企业发放“煤票”，没有“煤票”的煤不得出省、不得交易。大部分产煤地的地方政府在省界、地界、县界设置关卡，收取出境费。这些做法，严重破坏了全国统一市场，扰乱了正常的煤炭生产、流通秩序。

对电煤价格进行行政干预，妨碍了市场机制发挥调节供求关系作用。国家在放开电煤市场的同时，对电煤价格的干预几经收放。1993年放开煤价，1996年又开始实行政府指导价，形成了价格双轨制。2001年，再次放开电煤价格，同时有关部门又发布参考价。2008年以来，又多次出台价格临时干预措施。一般来说，在煤电矛盾突出的时候，有关部门便会出台电煤限价措施，以减轻电力成本上涨带来的发电企业亏损。限价使价格无法准确反映供求关系。煤炭企业对煤价预期要高于国家限定的价格，不愿与电厂签订长期合同。限价措施出台后，普遍出现以次充好（如在电煤中掺入煤矸石、降低燃烧值）、地下交易（如不签合同、现金交易）等办法规避限价。限价不仅不能达到控制电煤成本的目的，反而加剧了供需矛盾。

除直接干预外，有关方面提出建立国家煤炭储备，准备利用储备煤吞吐调节价格。这一做法有很大争议。一般来说，对于短缺的战略物资才需要建立国家储备，而中国是一个煤炭资源充足的国家，电煤供求矛盾和价格大幅波动是由于体制原因，而不是资源禀赋不足。煤炭也不是什么优质资源，除中国外，世界上没有其它国家建立煤炭储备。现货储备占用土地多、污染大、易自燃，储备太少无法满足应急需求，大量储备成本很高且存在技术难题。目前我国只建成了500万吨的储备，要达到影响市场价格的目标，储备规模要远远高于这个水平，会加重财政负担。近年来，受美国页岩气大量替代燃煤发电等因素的影响，一些国家低价煤炭进入我国沿海地区，具有压低煤价的作用。因此，在充分市场竞争和经济全球化条件下，以煤炭储备来缓解供需矛盾或平抑价格似已没有必要。

与计划煤对应的发电量计划仍在延续，严重损害了发电企业的利益。在上世纪80年代和90年代初期，计划内电煤与计划内发电量及相应的上网电价是完全对应的，须执行严格的指令性计划。随着煤炭体制改革的深化，计划内煤炭越来越少，发电量计划本应逐步减少直至取消。但长期以来各地经济运行主管部门仍在下达这一计划。这种电量计划基本不考虑发电方式和能耗环保水平，而是按照机组户头平均分配发电时间。电网公司对计划内电量按国家规定支付上网电价；超计划发电量部分，电网公司要求发电企业降价上网，而销售电价实际上没有变化。这一计划严重损害了发电企业的利益。

2011年华东和华中地区用电紧张，原因之一就是电力企业完成计划电量后，计划外电量低价上网，发得越多亏损越严重，于是很多电力企业就以停机检修为名不再多发电。因此，发电量计划的存在加剧了煤电矛盾。同时，这种计划调度方式鼓励了高耗能的小型燃煤、燃油火电机组的发展，与国家节能减排、优化能源结构的方向背道而驰。

二、电煤并轨的思路

电煤的计划性主要表现为对产量、价格、运力进行干预。重点合同煤是电煤计划的一部分，仅取消重点合同煤不足以实现电煤的计划内与计划外并轨，需要在多个方面采取措施才可以实现电煤的完全市场化。电煤并轨的总体思路可以是，坚持市场化改革方向，充分发挥市场对煤炭资源配置的基础性作用，切实维护企业市场主体地位和经营自主权。取消重点合同煤、煤炭计划、电煤价格干预等行政管理措施，由供需双方自主决定交易量和交易价格。以下措施似有利于加快电煤并轨：第一，建立完全竞争的电煤市场。取消年度煤炭衔接会，建立区域煤炭交易市场，电煤合同的交易量、期限、价格、金额完全由供需双方自行决定，无须报国家有关部门备案或批准。合同纠纷应依据《合同法》及相关经济法律处理。在完善区域煤炭交易市场的基础上，建立全国电煤交易市场，第一步以现货市场为主，逐步建立期货市场。

第二，取消政府对煤炭市场的直接干预。取消地方自行出台的煤炭产量计划、“煤票”制度、出入境检查收费等制度。禁止各级政府对煤炭生产、营销、定价等商务活动进行干预。暂缓推进煤炭储备制度。

第三，将铁路运力纳入市场交易。取消计划煤后，重点合同煤的运力计划也就不复存在。为了保障煤炭运力，应当建立公开透明的铁路运力交易市场，减少铁路运输中的寻租行为，降低电煤物流成本。有关部门应当对电煤运力单独制定运输计划、单独考核、单独定价。选择大秦、朔黄等煤运专线进行“网运分开”试点。具体做法可以是，先核定铁路电煤的基础运价，成立若干家铁路煤炭承运公司，将承运公司的运力作为交易品种，纳入全国电煤交易市场进行公开交易。

第四，取消发电量计划。随着电煤并轨，原本与计划煤对应的计划电量存在的基础已彻底消失，应当相应取消。电网企业应当按规定的上网电价向发电企业购电。

第五，推广节能发电调度办法。电煤并轨改革后，在没有发电量计划、没有购电合同的情况下，电力调度以什么为依据的问题便会提上日程。解决的办法是实行节能发电调度，南方电网的试点证明，这是一个行之有效的制度。近年来，中央经济工作会议和政府工作报告中多次强调要推行节能发电调度，但执行效果不够理想。当前应当以电煤并轨为契机，按照国办2007年8月下达的实施方案，在全国电网企业推行节能发电调度办法。即：按照节能、环保、经济的原则，优先调度可再生能源和高效、清洁的机组发电，限制能耗高、污染重的机组发电。采取这一调度方式有利于公开、公平、公正调度和促进节能减排。

第六，深化“煤—运—电”全产业链市场化改革。煤炭、运力、电力三个领域均存在计划与市场并存的双轨体制，相对来说电煤并轨的难度最小。取消计划煤后，电力和铁路体制将成为造成煤电矛盾的主要原因，国家应当再依次推出这两项改革，最终从根本上化解困扰国民经济的煤电矛盾。