建立促进低碳经济发展长效机制

气候变化问题关系人类的生存和发展，是当今世界面临的重大挑战，发展低碳经济已成为全球的热点。促进低碳经济发展，降低温室气体排放强度，加快建设资源节约型、环境友好型社会，已经成为摆在我们面前的一项十分紧迫的任务。

一、促进低碳经济发展是顺应世界发展趋势的需要，也是我国实现可持续发展的内在要求新中国成立60多年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，走过了不平凡的历程。经济发展大体经历了四个阶段：技术制约阶段、资金制约阶段、市场制约阶段、环境制约阶段。随着改革开放的深入推进，我国经济社会快速发展，技术、资金、市场等制约因素趋于缓解，但资源环境压力不断增大。环境资源问题越来越成为我国经济发展中面临的最重要问题。能否处理好环境制约问题，关系到我国经济社会的可持续发展，是重要的战略问题。而减少温室气体排放，应对全球气候变化，是诸多环境问题中最重要，也是最难解决的问题。

从国际上看，气候变化深刻影响着人类的生存和发展，已经成为世界各国面临的重大挑战。工业革命以来，人类大量消耗化石能源，砍伐森林，温室气体大量排放，是引起当前全球气候变化的主要原因。

2009年，八国峰会提出的减排目标为：（1）全球升温与工业化前相比不超过2摄氏度；（2）2050年在1990年水平上全球排放总量减半；（3）发达国家2050年在1990年水平上减排80%。

国际社会对温室气体提出了明确的减排目标，对我国经济发展的影响深远。按2050年在1990年水平上全球排放量减半的要求，届时全球只能排放105亿吨二氧化碳，而发展中国家2006年的排放量就已达129亿吨。即使发达国家能够减排80%，只排放28亿吨，发展中国家也只能排放77亿吨。

中国是全世界CO2排放量最多的国家，2007年就达60亿吨，占全球排放总量的20%，这个数还会随着我国工业化、城市化的进程而不断扩大。另一方面，我国所处的地理地形条件和气候特点，决定了中国也会是全球气候变暖的严重受害国。

从国内看，近年来，我国把可持续发展作为国家战略，加快实施产业结构调整，推进节能减排，强化环境保护，取得了积极成效。但是，经济增长过度依赖投资和出口拉动，过度依赖物质资源消耗和环境承载能力消耗，过度依赖第二产业特别是重化工业带动的发展模式仍没有明显改观，有的还有所加重。这种过“重”的发展，超出了我国的资源承载能力和环境承载能力，是不可持续的。

应该说，应对气候变化，既是挑战，也是机遇。

如果处理好了，顺应世界发展趋势，下大力气调整经济结构，推动低碳经济发展，将实现我国经济社会可持续发展和应对气候变化的双赢。

二、促进低碳经济发展，关键是要转变经济发展方式，调整经济结构低碳经济的核心是建立经济高效、能源节约、低碳排放的经济模式，其目标是保障能源安全，促进经济持续健康发展，实现资源的持续利用和生态环境的持续改善。促进低碳经济发展，从工作层面上看可分为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面就是要转变经济发展方式，调整经济结构。经济结构调整涉及需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构、经济社会发展等方方面面，当前最突出的问题是解决经济发展过“重”的问题。目前，我国重工业占工业的比重已高于70%，超过日本、德国、美国等在工业化过程中曾经达到的峰值。2009年与2005年相比，全国电力装机由5.17亿千瓦迅速增加至近9亿千瓦，年均增加近1亿千瓦；煤炭消费量从21.7亿吨上升到31.3亿吨，年均增加2.4亿吨；原油消耗量从3.25亿吨上升到3.88亿吨，年均增加1500多万吨，石油的对外依存度已超过50%。由于国内产能过剩，越来越多的重化工业新建产能着眼于国际市场。这不仅使我国输出了宝贵的能源资源，而且为了维持低成本竞争优势，还要压低劳动力、土地等生产要素价格，把保护劳动者权益、治理环境、节能减排的巨大压力都留在国内。所以，只有从宏观上调整、优化经济结构，才能从根本上促进低碳经济发展。中观层面就是按照“减量化、再使用、再循环”的原则发展循环经济。微观层面就是抓好清洁生产，各个行业、各个产品、各个环节都落实节能减排措施。

推进上述三个层面的工作，关键是制度创新，建立一种体制、机制，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，同时公众还能够从中获得制度创新带来的收益，低碳发展、低碳生活才能成为全社会的自觉行为。首先，要按照排放权理论，建立温室气体污染排放总量控制和定额管理两套指标体系。总量控制指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业的排放指标，实现宏观上经济发展与资源、环境承载能力相适应。定额指标用来规定单位产品或服务的排放指标，通过定额控制，实现节能减排目标。比如，我国政府向国际社会承诺，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。这就要求今后10年，我国能源弹性系数（能源发展速度与GDP发展速度之比）要回落至0.6左右，才能确保排放目标的实现。

相应的，我国煤炭应该搞多少，石油应该搞多少，对应的二氧化碳排放量是多少，就有一个总量控制。在总量控制指标分解之后，综合采用法律、工程、经济、行政、科技等措施，保证排放控制指标的实现。

对于清洁生产，非常重要的一条就是定额管理，炼钢的排放定额是多少，火力发电的排放定额是多少，各行各业都要有定额指标，对超定额的要进行经济处罚。排放权可以有偿转让，在总量控制的基础上，清洁生产、节能减排省下来的排放指标可以在市场上买卖，产生经济效益，经济活动就会自觉向低能耗、低污染、低排放的模式转变，高耗能产业自然淘汰。近年来，水利部门实施水权（使用权）管理，已经初步探索出了一套行之有效的路子。如果国家从宏观上对资源、环境容量实施总量控制，把温室气体排放的总量逐级分解，各行各业都按照排放权这套思路进行管理的话，相信我国能很顺利地突破环境制约，走上生态文明的低碳经济发展道路，实现经济社会又好又快发展。

三、促进低碳经济发展，要优化能源结构，大力发展清洁能源减少温室气体排放，发展低碳经济，最直接的措施就是大力发展清洁能源，优化能源结构。

我国有丰富的煤炭资源，煤炭生产占我国一次能源生产的70%以上，燃煤发电占全国总发电量的80%以上。2007年我国的一次能源生产结构为:原煤77%，原油11%，水电7%，天然气4%，核电1%。其中，非化石能源占比不到9%。2007年我国发电装机7.13亿千瓦，构成为：火电77.7%，水电20.4%，核电1.2%，其他0.7%。

为应对气侯变化，我国承诺，2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。非化石能源主要包括核能和可再生能源，可再生能源包括水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等。

非化石能源各有特点，比如核能发电，年利用小时数都在8000小时以上，是一种稳定、高效的能源。

但核安全、核燃料、核废料处理三大问题要引起高度重视。这里我顺便谈一条建议：在新疆建一个1亿千瓦（甚至2亿千瓦）的核电城，通过特高压线路西电东送。要防止出现核电项目处处开花的状况，切实加强核安全管理。关于风能，我国风力资源丰富，但风电的不稳定性给电网调度带来困难，年利用小时数低（2000小时，为煤电的1/3），发电成本偏高（上网标杆电价0.55元/千瓦时），使风电在电网发电容量中的比例受到限制。关于太阳能，情况和风能类似，发电成本更高（上网标杆电价1.09元/千瓦时）。而谈到水能，大陆水能资源丰富（理论蕴藏量6.944亿千瓦,技术可开发5.416亿千瓦,经济可开发4.0179亿千瓦），水能是目前资源最丰富，技术最成熟，成本最经济，电力调度最灵活的非化石能源、可再生能源，是最现实的具有大规模发展能力的首选能源，可持续利用的低碳能源。当然，必须重视并处理好水库移民和流域生态问题。此外，随着智能电网、特高压输电、新能源、分布式电源、电动汽车……的快速发展，各地将会大量建设各种规模的抽水蓄能电站，以适应电网科学调度、安全运行的需要。

截至2009年底，我国核电装机容量908万千瓦（在建规模2450万千瓦），水电装机容量1.97亿千瓦（2010年8月已达到2亿千瓦），太阳能热水器1.45亿平方米，风电装机容量1613万千瓦，非化石能源占一次能源比重为9%。2010年底有望实现单位GDP能耗在2005年的基础上降低20%的目标，非化石能源的比重将达到10%。据测算，到2020年，我国的能源总量约为45亿吨标煤，非化石能源要达到6.75亿吨标准煤，届时，水电装机容量要达到3.3亿～3.5亿千瓦，风电装机规模1.5亿千瓦，核电8000万千瓦，生物质发电3000万千瓦，太阳能发电2000万千瓦。

可以看出，任务相当繁重。因此，必须增强危机意识，迎难而上，大力发展清洁能源，加快发展水电，积极发展核电，支持适宜地区发展沼气、地热、太阳能、风能等新型可再生能源，确保实现我国应对气候变化的国际承诺。

四、促进低碳经济发展，要进一步深化改革，加强法制建设过去三十年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，得益于改革开放。实现科学发展，加快转变经济发展方式，发展低碳经济，同样要坚持改革开放，坚持社会主义市场经济体制改革的大方向不动摇。在重视政府宏观调控的同时，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要建立一套适合低碳经济企业发展的政策机制，更多地利用经济手段,通过价格、税收、财政等政策推动经济社会向节能、环保、低碳转变。比如，偏低的资源价格和低廉的环境成本，导致高耗能、高污染产业迅猛发展，必须推进资源价格等领域的改革，建立真正反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格体系。过多地采取行政办法，如通过拉闸限电来完成节能目标，不仅不能实现真正的节能，还会带来很多负作用。再比如，《节约能源法》、《可再生能源法》确立了一系列节能管理制度，要加快建立和完善相应的具体实施办法，推动低碳企业快速健康发展。同时，要高度重视低碳技术创新，大力推广高效节能技术，争取在温室气体减排、捕捉和封存技术，煤炭清洁利用关键技术等方面取得突破。

全国人大高度重视应对气候变化问题，出台了一系列法律制度，积极推动节能减排和低碳经济的发展。1997年制定了我国第一部《节约能源法》，2007年做了修订。2002年制定了《清洁生产促进法》。近几年，又先后制定了《可再生能源法》、《循环经济促进法》。此外，还出台了与低碳经济发展相关的《森林法》、《草原法》等。2009年，全国人大听取了国务院关于应对气候变化工作情况的报告，并作出专门决议，要求采取切实措施积极应对气候变化，立足国情发展绿色经济、低碳经济，把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一。

今年开展了《清洁生产促进法》和《节约能源法》的执法检查。要进一步完善应对气候变化的法律体系，确立应对气候变化在国家发展战略中的重要地位，建立一系列发展低碳经济的制度安排和政策措施，保障低碳经济良性健康发展。

应对气候变化，涉及经济、社会、人口、资源、环境等诸多问题，极大地影响着我国经济社会的各部门、各地方、各行各业以及方方面面，影响着我们每个人的衣、食、住、行。促进低碳经济发展，已经成为社会发展的必然趋势，是我们共同的责任和使命。

让我们立即行动起来，通过发展低碳经济，实现我国经济社会的可持续发展，让人们的生活更加美好！