十问中国新一轮电力改革

摘　要：本文采用了问答的形式，总结了在前三十年的改革开放中，电力部门的市场化改革取得的巨大成绩和经验。本文指出，电力部门需要继续推动新一轮改革，以应对气候变化、环境保护和节约资源的严峻挑战，以及克服市场化所遗留的问题。作者强调，优化结构、提高效率、降低成本、提供消费者可负担起的、绿色低碳的电力服务是新一轮电力改革的目标。本文认为切忌从理论条条出发和迷信市场竞争力为灵丹妙药，分析如何把市场机制和加强监管紧密结合起来，走出一条符合中国国情的电力可持续发展的道路。作者建议在推动“竞价上网”环节，使环境成本价格化，供应端和需求端参与电力服务竞争，满足可再生能源市场份额制，鼓励清洁电源发展、降低煤电比例和控制煤炭消费总量，达到电力结构的清洁、绿色和低碳化。在“输配电”环节，充实和加强国家电监会的价格监管和社会责任监管。电网公司要保障电力供应安全，实施绿色节能调度和完成节电目标。电网公司管理系统要扁平化、分散化、透明化和一体化。大力发展超智能电网和信息通信技术。

进一步推动和深化改革，完善社会主义市场经济体制，实现中国中长期的发展目标，是中国共产党第十八次全国代表大会提出的重点任务之一。中国能源部门在近十年间，与其他部门的改革相比较，显得停滞和落后。电力行业是能源部门的重要领域，电力改革能够积极带动整个能源部门的更深层次的变化。中国改革开放前三十年，几次重大的电力市场化改革产生了深刻的影响，但是也遗留不少缺陷和问题。中国能源部门面临着气候变化、环境保护、资源节约和能源供应安全的重大挑战，电力部门如何清理遗留的问题和应对未来的挑战，是新一轮改革的主要目标和内容。

一问，过去改革开放三十年以来，中国的电力改革进展如何？取得什么成效？

中国改革开放前期的1980年-1995年间，改革开放使中国生产力迸发性的高速增长。能源和电力供应极其短缺。这一期间电力改革主要针对如何打破电力部门独家办电和依靠国家投资的局面，使发电建设能够跟上经济迅速发展的步伐。这次投资多样化、多方办电和多种电价改革的浪潮，调动了各方投资者的积极性，激励国内外、中央、地方和企业办电的愿求，通过不同的电价给予合理的回报，电厂建设突飞猛进。与此同时，增加了不少的小型煤电厂。

1995年-1998年期间孕育了政府电力管理体制改革的动力。这一轮改革主要是以电力部门政企分开为核心，电力部门管理体制发生了根本性的变化，撤消了电力部。电力部在以往的部门管理机构调整中，几经撤消、合并和恢复，都没有走出政企分开的路子。这一次改革，使电力行业市场发展机能由国家行政部门管理的做法一去不复返了。

1998年-2002年间电力改革实施“厂网分开、竞价上网，打破垄断、引入竞争”的指导方针，厂网分开进行得比较彻底。根据政监分离的原则，2003成立了国家电力监管委员会。由于2002年底末的新一轮电力短缺的冲击，电力改革陷入停顿。

这一轮电力改革产生了巨大的效果，使中国的电力供应彻底摆脱了长期电力供应不足的局面。发电端的竞争，提供了比较充足的电力供应。中国的电力行业成长和壮大了，即使在今后发生电力短缺的状况，也能够在较短的时间内加以克服，一改中国长期以来缺电的局面。

通过市场化改革，现在电力年度总投资比2002年增加了3.2倍以上，电力增长速度为世界平均水平的20倍左右，中国建立了装机容量世界第二和发电量世界第一的强大电力行业。

二问，为什么要进一步深化电力部门的改革？现在是继续改革的好时机吗？改革的动力是什么？

2011年，中国用电量已经超过美国，位居世界第一位。中国装机容量达到10.5亿千瓦，但是总装机容量的70%和总发电量的86%以上是煤电。煤炭消费对土地资源、水资源和空气都造成很大的破坏和污染，严重威胁公众身体健康。据有关机构报告，煤炭造成的经济损失约占年GDP的7.1%以上。中国是世界碳排放的第一大国，2011年排放约71亿吨二氧化碳。估计到2020年二氧化碳排放是目前的1.4-1.6倍，中国面对着气候变化极其严峻的挑战。电力行业能源消费量占一次能源总量的近40%。与国外发达国家的能源效率相比，中国电力部门在发电效率、输配电损失、尤其在电力终端利用效率上，都有很大的差距。在应对气候变化、环境保护和资源节约上，电力部门都是最关键的领域。

有的人认为前一轮的改革目标尚未完成，应当继续贯彻2002国务院五号文件的精神和内容。在2002年的电力改革中，遗留了许多问题。如何进一步推动“竞价上网”，如何正确的理解“打破垄断、引入竞争；输配分离，配电和零售竞争”都还没有得到解决和形成共识。俗话说，是药三分毒，需要重新审视前几轮的电力改革，找出在前三十年电力市场化改革中所遗留的缺陷，例如环境问题和可持续发展问题。时过境迁，我们需要调整和规划新一轮电力改革的目标、指导方针、战略设计和具体内容，而不是简单地承接前一轮电力改革的内容。

现在是新一轮电改的重要契机。目前经济增长减缓和经济转型，电力需求供应基本平衡，应该抓紧时间讨论和规划电力改革的目标和战略。在电力需求旺盛和供应不足时，改革会很难进行，因为注意力都转移到如何保障电力稳定供应上。现在是国家经济和各个经济部门转型期，需要进行结构调整和增长方式的转变。要充分利用有利的局面，在政府的主导下，推动电力部门新一轮改革。

前几轮的电改中，问题集中，目标明确，各方容易形成共识，改革能够充分调动广大利益相关者积极参与电力改革。相比之下，在提高能效、保护环境和应对气候变化的重大公共利益方面，各利益相关方的看法分歧，利益抵触，关心程度低，动力不足。新一轮的改革急需政府的主导，充实和发挥电力监管委员会的职能，引导企业向低碳绿色的可持续方向发展。

科学发展观是改革的指路明灯，我们要凝集共识，鼓足干劲和勇气，形成强大的改革动力。中国电力改革要遵循中国的实际情况、条件和发展总战略，将顶层设计和实践经验相结合，开展和部署新一轮电力改革。

三问，新一轮电力部门改革的指导方针和重点是什么？

与前十年的电力改革相比，新一轮改革的任务更艰巨、更困难。新一轮电力改革要讲求实效。电力改革必须由政府主导，制定一系列改革的目标、战略、方法和步骤。现在国家能源管理的综合部门（国家发改委）任务繁重，尚没有全盘考虑能源部门的改革。在推进大部制的改革中，建议成立能源部，主导能源和电力改革，解决电力改革中首要的领导和协调问题。如果没有强有力的电力监管机构的具体指导，改革攻坚和打破垄断环节之时，可能会形成混乱的局面。

电力改革不能与整个能源部门改革隔离开来。

可持续发展是中国能源部门发展的方向。我们认为，在2011年-2040年的下一个三十年间，能源部门改革的目标是：提供稳定可靠的、可负担起的、低碳绿色的能源服务。具体的说，应对气候变化、资源可持续利用、环境保护、绿色发展、能源安全和合理价格是能源部门改革的六大重点内容。

中国电力行业改革的具体指导方针是：低碳结构、节能高效、供应安全、公平公益。发展超智能电网，狠抓全过程节能（发电、供电、输配电、终端用电）和结构优化，使电力供应结构低碳化、清洁化，以应对气候变化和保护环境。围绕煤的角色，把煤炭发电比重和煤炭发电总量降下来，开发和利用清洁煤技术，研发CCUS(CO2捕捉、利用和储存)，废物的资源化利用。大力发展和提高清洁能源的比例。放松天然气价格管制，提高天然气的发电比重。可再生能源和清洁能源的比例逐年增大，要有强制性的比例要求。加强核电安全监管。

电能利用要有量化测量手段，加强节能技术研发和应用，提高能效。电能的供能系统、电网和调控系统要稳定可靠，输配电网投资多元化。加强需求侧管理和响应，削峰填谷。充实和提高电监会的权力和职责。加强综合电力规划和管理，比较需求端和供应端的成本，让需求端参与竞争。实施电厂排污权管理和交易，建立电力行业碳市场，开展CO2排放总量控制和交易。所有公民都有权力获得电力，保障供给，同网同价，照顾低收入阶层居民用电。

理顺电价，继续实施差别电价，完善阶梯电价和采纳实时电价。

四问，电力改革的步骤是什么？

电力改革应该是渐进性的，逐步推行和实施。电改牵涉面广、影响大，要采用渐进性的方式。改革的时候，先走一步，看看这一步对改革的目标有什么影响，再决定下一步怎么走。前三十年的改革证明这种改革的步骤是正确的。在应对更艰巨的新一轮改革时，也应该继续采用这种步骤。新电改的一条前提是，每一步改变对原有的电力系统不要冲击太大，不是颠覆性的一次改革。原有的电力系统维护着电力的安全供应，不要一下子把原有的电力系统都打乱重组。电力改革切忌从理论条条出发，不要迷信自由竞争是灵丹妙药。加州在2000年初的电力改革失败就是一个很大的教训。加州电改把原有的电力系统的各个环节全部分解，引入竞争，彻底改变电力垂直一体化的系统，实行厂网分开、竞争上网、输配分开、配零售端竞争。在遭遇到电力供应不足和市场支配力干扰的冲击下，电力改革被迫中断和停止。目前在世界上仍有许多国家和地区保持垂直一体化的电力系统，都在正常的运行。智利、英国和欧洲的一些国家实行较早的电力改革，美国的一些州也在推进电力改革，但这些案例还不能完全说明改革能有效地提高能效和应对气候变化。垂直一体化的电力系统结构，已经运行了一百多年，没有太大的安全稳定运行问题，缺陷是效率低、服务差、成本高。克服这些缺陷的改革模式有多种。电力改革应该遵循各国的不同政治和经济条件，稳步地推行电力改革。

五问，电监会成立至今能很好的履行其职责吗？在新一轮的电改中如何才能更好的发挥电监会的作用？

在各方积极的推动下，2003年成立了电力监管委员会。电监会是国务院直属的事业机构。电监会应该具有决策的独立性、监督的权威性、管理的专业性和处置的科学性。电监会现有的职责与原先的设计差异很大。电监会应拥有最重要的两个权力是：定价权（包括价格监管）和制定市场规则的权力，包括市场准入、退出以及投资要求。但是电价制定权没有从发改委剥离，仍在发改委价格司手里，电监会缺乏实施行业监管的手段和资源，也缺乏权威性。

因为缺少定价权和市场规则的制定权，电监会的作用受到很大的限制。尤其在对国家电网等超大型垄断企业的监管中，需要强有力的监管权威、手段和措施，使电网公司等垄断企业能够认真履行企业的社会责任。例如，美国各州的电力监管机构，除拥有上述权利外，还有充足的人力资源和财力进行监管，仅联邦能源监管委员会就有一千多名工作人员。在监管权力不到位的情况下，中国各省的电监办和国家电监会都不能很好地发挥作用，形同虚设。国家发改委掌管电价，将电价视成政府宏观经济调控手段，而不是由监管机构掌握。

在新一轮的电力改革中，必须授予和加强电监会应有的权力，才能履行其职能。在改革中，人们往往认为“打破垄断、引入竞争”就能够促使电力企业加强节能、减少污染和碳排放，实际上并不保证市场竞争能做到这一点。在强有力的监管下，才能促使电力公司和电力企业更好的担当和履行社会责任。如果没有强有力的监管机构，在某些垄断环节引入竞争，很可能会引起混乱，达不到预期的目的。在新一轮的电改中，要将绿色、低碳、环保的社会监管责任与价格监管等主要责任列为同等重要的地位，电改目标才能有实现的保证。例如，不满足2012年最新的电厂排放标准和其它环保标准不能达标的电力企业，要分期、分批退出电力市场。

六问，如何在新一轮改革中继续推动“厂网分开、竞价上网”？

实践证明厂网分开是一个正确、成功、有实效的改革。厂网分开后，国家的五大电力公司加上地方电力公司积极性高涨。恰逢电力需求急剧增长，电力供需缺口很大，考验了厂网分开的改革效果。

发电公司专管发电，能集中精力搞电厂建设。不比之前电力系统垂直一体化，电力公司决策迟缓，既要管输配，又要管发电。厂网分开后，多家电力公司各自招兵买马，扩张迅速，筹资渠道拓宽，与国内外投资者合作，与地方合作等各种形式开发电源。2002年-2005年四年内，新装机容量达三亿多千瓦。发电竞争使装机单位千瓦造价决算下降20%左右，发电煤耗在2002至2011年期间下降48克/千瓦时，节省约1.6亿吨标煤。发电端超高速发展，满足了2002-2011年的经济飞快发展的需要。在新一轮电改中，要继续扩大发电端的市场准入门槛和竞争，尤其是放宽清洁电源独立厂商和民营企业的进入。国有五大电力公司占有50%以上的发电份额。

降低较大发电商的市场份额，克服市场支配力的作用，为“竞价上网”打好基础。

“竞价上网”在上一轮电改中，试图通过竞争降低电价，有设计构想但并未实行。“竞价上网”

是一个比较复杂的系统，原先的设计构想已不符合新一轮改革目标和方针的要求，不会达到降低社会成本和鼓励清洁能源发电的要求。竞价上网应包含更多内容，如南方电网的绿色调度，考虑了环境成本，支持清洁电力，而不是仅仅按发电成本进行竞价上网。竞价上网要区别对待电量和容量问题。发电企业“竞价上网”首先要满足发电配额制，即可再生能源电源的配额比例，对可再生能源实施固定（某段时间）电价。参加“竞价上网”的基本上是燃煤燃油电厂。发电厂商根据电网绿色调度的优先权上网售电。在“竞价上网”中，必须考虑能效电厂的竞争（需求侧节能和响应），使能效电厂能迅速扩增。

七问，“输配电分离，配电、另售电竞争”可以促进改革目标的实现吗？

这两者之间并没有一种必然由此及彼的因果关系。关键是电力改革的设计中，如何实现改革目标并取得实际效果。从国际经验来看，将区域电网连结成一张全国大电网是一种发展趋势。欧盟不仅设想要把各成员国的电网连接起来形成区域性大电网，还将欧盟的电网延伸到北非，利用北非丰富的太阳能和风能资源，形成跨洲际的大电网，这是欧洲智能电网的规划蓝图。美国也积极地在以州和若干州为基础的区域电网上，试图连接成全国电网，克服地区电网供应安全的不足。但美国的政治体制有可能会阻碍全国电网的形成。在输配电分开的改革设计中，输电具有垄断的性质，把国家电网分解成几个区域电网，或者是分成以省为基础的地区电网，这仍然是从一个独头垄断的形式转变成几个区域或地区的多头垄断电网的形式。地区垄断电网之间是否能够进行充分的竞争，需要在理论和实践上加以证明。在设计之前，我们需要回答下几个问题。输配电分开就能够带来更好的服务吗？在配电网之间和另售之间的竞争应该是什么形式呢？会帮助我们实现新一轮改革目标和取得成效吗？世界上有一些国家实行了电力改革，建立了竞争性的电力批发和零售市场，但都没有能够满足提高能效、发展可再生能源和应对气候变化的目标要求，希望进行新的电力改革。

大电网的形式能够很好的调度电力和安全供电。举个例子说，华中电网缺电了，国家大电网可以从东北、华北和华东或其他富余的电网调度资源，若输配分开，各自为政，缺少全国统一的调度，会不会造成电力发展不平衡和投资过度浪费？

配电竞争能否形成新的地区壁垒，不利规范市场？

从理论和实践来说，国家电网如果是在强力的监管机构监督下，可以按照国家的监控目标进行市场模式运作。各地区的配电网公司在各省的电力监管机构监管下，把提高能效、保护环境、绿色调度和支持可再生能源发展作为其业务考核的重要指标，同时把提升效率和服务水平、价格透明度也做为监管的重要内容。中国电监会权威的先天不足的问题应该首先解决，加强对国家电网和各省电网的监管。

如果这点都没做到，就匆忙拆分电网，主次轻重不分，可能会引起混乱。

中国的输配电网是国有资产，但同时又按市场化运行，具有二重性。国资委的要求强调了国有资产的保值、增值和市场化运作，国有资产的性质又要求电网公司承担应有的社会责任，这部分主要由电监会进行监管。中国输配电网公司随着电网投资领域多元化改革，市场化的倾向会更加明显。在过去十几年期间，电网公司强调市场化运作，忽略其社会责任和担负的公共利益的角色，利用垄断的特权，在价格透明度和服务质量上产生了许多问题，引起各方的不满，要求在输配环节上“打破垄断，引入竞争。”在新的形势下，电网公司如何按照科学发展观的要求，用平衡、协调和可持续发展来处理本身的二重性，以适应改革的浪潮。监管机构应采取强制和激励二种手段，使电力公司价格透明合理，服务优良，即在经济上赢利又能促进公共利益的发展。

智能技术和智能电网的发展带来电力行业的创新性的革命，极可能会改变现有的电力系统运行模式。现在欧盟、美国和中国都在大力发展智能电网，不仅要加强输配能力，还要在各个环节和需求侧加强节能。利用智能电网和ICT（信息和通讯技术），可以从发电端、输电、配电、零售电、消费者之间加强交流和反馈，鼓励采用新的技术，可以达到前所未有的节能效果。目前已有成熟的商品化技术，新的技术研发也突飞猛进。在智能电网的模式中，电网公司承担的社会责任可以履行的更多也更有效。电网公司不会自动的把节能减排和社会效益作为首要目标，但是智能电网可能巨大地冲击和改变电力部门的政治生态，使电网公司履行其应尽的社会责任，不仅不会是一种负担，反而是一种赢利的商业模式。从目前实施在配电端和零售端进行竞争的国家来看，也在加强公共效益的考虑。英国和美国加利福尼亚州，认为要进行新一轮的电力改革，才能把应对气候变化、发展可再生能源和提高能效作为其重点。因为他们在原先的电力改革中“打破垄断、引入竞争，”即不能应对这些新的挑战，其改革的实际效果也差强人意。

八问，降低电价和降低成本哪一种是切实可行的电力改革目标？大用户和发电企业的电力直供适合新一轮电力改革吗？

在前几轮的电力改革中，都希望把电价降下来。但是实践证明，电改的结果并没有降低电价。

因为在集资办电过程中采用多种电价，新盖的电厂越多，不同的电价也越多，总的平均电价是上升的。在近几年，尤其是清洁电源和可再生能源电源的发展，也使电价上升。当然，如果没有竞争性的电力市场化改革，也许电价上升的幅度会更高些。

用电改前后的电价相比，很难见到有降低电价的结果发生，以此作为评价电力改革的成效是不全面的。比如说，美国发展页岩气降低了发电的气价，但并没有导致电价降低。除了“竞价上网”需要启动外，输配电成本和价格制定的透明度很低，缺乏价格的严格监管。这些环节阻碍了合理电价的梳理和制定。

电价要进一步理顺。目前的价格制定体系要改进，要透明化。首先价格监管到位，按供电实际成本对不同消费者制定不同的价格，价格调整的周期短一些。在降低电价和降低成本中，电力改革要提倡降低成本。目前中国实施的阶梯电价是一个很好的措施。阶梯电价能够使低收入阶层有供电的保障，体现了社会公平。在居民电价的调整中，能够减少在电价消费中的不公平现象，消费多者多付费。在电价的改革中也应该同时实施实时电价。实时电价反映了电力供应中不同时段的电力成本。实时电价可以使消费者避开用电峰段，促进削峰填谷，达到节约能源、减少排放的目的。在工业消费者中，差别电价仍然应该保留。没有完成国家规定的节能减排任务的工业企业，应该付出污染环境和浪费资源的费用。

推进发电企业与电力用户直接交易，构建多买多卖的市场格局可能会与新一轮电改中提高能效、减少污染物和碳排放的目标相抵触。我们首先明确，大用户一般指的是工业用户（高耗能或非高耗能工业）。由发电企业和用户自行协商电力、电价和电量，并签订合同。这会导致用户只与能提供最低电价的发电企业签定合同。发电企业给大用户的售电价会比其上网电价高，因为工业用户看到的发电企业的电价比电网的售电价要低。在发电企业中，燃煤电厂的成本最低。这种交易的结果是，燃煤电厂扩充发电能力，追求更高的利润。而工业用户有了较低电价的电力供应，使工业用户的竞争力增强而不会注重自身节能。这种做法提高了社会平均环境成本，也就是说相应地提高了电网平均售电成本和价格。大用户和发电企业之间的直通车，冲击了不鼓励发电竞争的、经济效率差的垄断电网系统，但对绿色、低碳和可持续电力发展的新一轮改革目标，恐无助益。

九问，修改《电力法》是电力完善法制制度安排的第一步吗？

修改《电力法》是完善法制制度安排的第一步。

1995年12月28日，八届人大通过《中华人民共和国电力法》并于1996年4月1日起实施。《电力法》的配套条例和实施措施至今尚没有完全出台。在《电力法》中，没有明确的表明支持电力改革，也没有把应对气候变化、优化低碳结构和加强电力部门监管作为主要的内容。从新的一轮电改的要求来看，电改应该是在《电力法》的法律框架内进行。但是现有的《电力法》并没有充分法理依据支持电力改革。《电力法》出台至今已将近十七年，《电力法》与电力部门发展和变化的实践相脱离，急需对《电力法》进行修改，以适应和指导电力部门发展的需要。根据中国共产党第十八次全国代表大会的文件精神，今后国家的电力发展和电力改革应该是在法制的框架内进行，做到有法可依、执法必严。

十问，电力改革首期的具体内容是什么？

最新的国际经验表明，竞争性的电力市场自身不太可能产生和提供能够满足国家经济和环境目标的最优资源量或资源组合。应该对中国十年前提出的电力行业改革进行重新评估，并做出适当的调整，以确保未来的几十年里，电力部门的改革为实现全国宏观经济和环境目标做出显著的贡献。例如2020年，风电装机将会超过2亿千瓦以上。电网公司要防止“弃风”现象，全额收购风电。分布式和集中发电均衡发展，但西部风力资源丰富地区的大规模发电，需要全网分摊，电网公司的角色十分关键。根据中国目前的情况，我们建议第一阶段开展以下工作：1. 在发电端推动新形式的“竞价上网”。考虑环境成本，实施可再生能源市场配额制，鼓励清洁电源发展，降低煤电比例，优化电源结构，采用环保节能调度，提供可负担起的、绿色低碳电力服务。重视电力终端用能效率的提高，电网公司要设立强制性的能效提高目标。

2. 采用综合资源规划和管理方法，找到最优的供应侧和需求侧方案，以最小成本满足中国未来电力需求增长和环境保护目标。

3. 建立竞争招标制度，以最低的成本获得所需的供应侧和需求侧电力资源。中国可以通过竟价手段获得所需的电力资源，但并不依赖于竟价来管理发电调度或零售服务（如果没有非常严格的控制，市场操纵力很难避免）。

4. 重新确定国家电网公司的角色，强调其在长期系统规划（包括需求侧管理）、投资、调度、以及在可再生能源上网方面应发挥的作用，以保证系统设计和运行的统一，节省资金投入。电网运行成本透明化。

5. 重新定位配电公司在投资能效方面的角色。

2010年11月，发展改革委颁布了《电力需求侧管理实施办法》，其中要求电网公司通过提高最终用户的能效，完成0.3%的电力负荷。综合资源规划和管理方法将体现出最优的能效投资水平。随着电网公司提高能效经验的积累，这种强制性要求可以修改成要求他们“在其电网覆盖区域对所有成本效益好的终端用户能效项目进行投资”，并设立能效目标。

6. 加强和充实电监会的权力和职责，严格监管电网公司的价格和成本以及绿色低碳发展。监管政策也需要调整，以保证各公司在成功提供最小全社会成本能源服务的同时，取得较好的经济效益。

7. 电网公司投资多元化。鼓励民企、国外和私人投资电网建设。