“六保”政策怎么落？

应对疫情挑战、激发市场主体活力将是今年社会经济发展的主要目标，降低用能成本则是实现目标的途径之一。为更好执行中央"六保"精神中的"保能源安全"，降低用能成本政策在落地时应注重三个方面：精准、全面与合理。

2020年是有序推进"降低用能成本"的第三年，与2018年和2019年的政策相比，今年的政策既有相同之处，也有不同的地方。

相同之处在于整体原则。供给侧结构性改革明确提出"降成本"的要求，过去几年的降低用能成本政策落实了这一要求，以实现经济转型，扶持实体经济。不久前，国家发展改革委明确"电价95折"政策执行至今年年底，也是供给侧结构性改革政策的延续。

不同的地方是操作方式。前几年，政策的执行偏重行政手段，今年，更多的市场化手段被纳入。如1月初，国家发展改革委出台意见，将现行燃煤发电标杆上网电价改为"基准价+上下浮动"，向更加市场化的价格机制又迈出了一大步。这意味着，企业将要更多地参与市场化的电力交易。

7月21日，习近平总书记在企业家座谈会上指出，要千方百计把市场主体保护好，激发市场主体活力，弘扬企业家精神，推动企业发挥更大作用实现更大发展，为经济发展积蓄基本力量。

可以明确的是，应对疫情挑战、激发市场主体活力将是今年社会经济发展的主要目标，降低用能成本则是实现此目标的重要途径之一。为更好执行中央"六保"精神中的"保能源安全"，降成本政策在落地时应注重三个方面：精准、全面与合理。

落地需要精准

在2020年降低用能成本政策中，降价幅度和降本对象都发生了变化。

以电价为例。2018年和2019年，一般工商业电价的降幅目标是10%。而在2020年的政策中，降价目标则调整为"降低非高耗能工商业电价5%"，出现变化的原因或在于两点：内部潜力和外部环境。

前两年，降低电价带有更多的政策性因素，即通过减少政策性收费、通过实现"放管服"等改革措施实现降本增效。但经过两年的降本之后，当下政策性成本已经基本没有多少下降的空间了。所以，今年实际上要通过精准分析各行业各环节的具体情况，从内部寻找降本空间。

从外部环境看，新冠疫情的发生，给包括电力在内的诸多行业都带来了较大影响。据国家能源局发布的最新统计数据，上半年，我国全社会用电量3.35万亿千瓦时，同比下降1.3%。因此，设定5%的目标应是考虑了发电和电网企业的实际经营困难。

事实上，降本幅度逐年减少也是符合改革规律的。如果降本幅度一直很大，说明政策存在不合理之处，需要做出一定的调整。

从降本对象看，一般工商业企业是过去两年政策惠及的主要对象，2020年，非高耗能的大工业企业用户首次被纳入政策范围。

前几年，我国主要通过电力市场化改革降低工业用电成本。如用能较多的工业用户参与大用户直供电。通过这些措施，很多大工业用户在前几年已经实现了用电成本的下降。今年，因疫情影响，大工业用户也面临更多困难，其现金流也受到影响。因此，当下将其纳入降本的范围，通过精准分析寻找降低用能成本的空间，符合党中央对落实"六保"任务的要求。

同时，在非高耗能的大工业企业中，以先进制造业为代表的高端产业占比较大。近年来，国家一直推动制造业优化升级，推动实体经济发展。将此类企业纳入政策，也体现了当前国家对先进制造业的支持态度。

降低用能成本是"六保"中"保粮食能源安全"的实现途径，也是帮助企业渡过难关的重要举措，但并非全部举措。"六保"效果如何，工业、商业企业的经营状况将走向何方，还要看各种政策的"组合拳"效果如何。

企业所处的行业不同、地区不同，其当下的困难程度也不尽相同。即便都受到疫情影响，有些企业由于生产防疫物资，进而满足了市场需求，打开了市场，用能成本的多少或不会对其现金流造成较大影响；但一些以其他产品为主的企业，或因市场不佳受到影响。对于这类企业，降低用能成本能减轻负担，在困难的情况下不至于使其无法生存。

因此，2020年的政策需要更精准，这需要通过分析不同行业的运行情况和成本构成，让降低用能成本成为"六保"组合拳中的一部分，支撑企业渡过难关。

不能仅靠一个环节

靠某一个或某几个环节实现降价，是此前降本政策落地的主要特点。按照现行电价制度，我国终端销售电价是由上网电价、环保电价、输配电价、线损、政府性基金及附加费用等构成的。上述电价主要涉及三个环节：一是政府管理环节，二是发电环节，三是电网环节。

在上一轮电价调整中，特别是2018年和2019年，政府和电网两个环节是降低成本的主力。

其中，政府管理环节的电价占终端电价的21%，2018年和2019年，通过减税、降基金，上述费用合计减少678亿元，贡献了17.2%的降本空间；电网环节的电价成本占总成本的30%，在过去两年中，输配电价从0.239元/千瓦时降至0.185元/千瓦时，为企业减少成本2643亿元，承担了2/3的降价任务。

当前，我国用电成本仍有下降空间，但政策不仅需要能落地，而且需要能持续。要实现这个目标，降成本就不应当仅靠某个或某几个环节，而是发电、输电、售电和用电等全部环节共同发力。

对于发电环节，可以通过推进市场化，以寻找降本空间。

当前，我国煤炭市场化程度有限，电煤价格基本以中长期协议价格为准，而无法靠市场自身变化驱动，特别是在一些煤炭资源型省份，出于生态保护、推进当地经济发展的因素，本地煤炭价格很少依据市场规律变动。

2018年之后、特别是2019年以来，全球煤价呈现下降趋势，但国内煤价的降幅并未和全球煤炭价格的变化相匹配，也就是说，如果与国际趋势进一步接轨，实现在更大的范围按照更加市场化的手段配置资源，电煤价格还有下降空间。

今年2月，疫情导致煤价持续下行，由此引发部分地方的关注，一些地区提出了"保住电煤价格"。从推动当地经济发展的角度看，这种提法有一定合理性，但从深层次看，其或对降低电价产生反向推动作用。在任何行业，价格一定会由上游传导至下游，如果要最终降低电价，就应当实行更加市场化的电煤价格政策。

对于用户环节，可以通过培养用户的良好习惯，来实现降本增效。

近年来，能源安全问题、环境形势严峻、应对气候变化压力加剧等因素都决定了高耗低效的供能模式难以为继。但在一些地区，仍然存在类似"为用电而用电"的情况，比如奢侈豪华的景观照明，或者生产生活关联不大的用电，这其实是对电力资源的浪费。而浪费电力的结果，必然是用能成本很难降低。因为用电量越大，用能成本就会越多。

近年，我国一直在推动节能减排，但并非人人都重视、各个企业都落实到位。这既是能源消费中存在的问题，也是未来可以提升的空间。降低用能成本是一个系统性工程，用户尽管是用能方，但也应身体力行、减少不必要的能耗。同时，可以通过进一步建立市场机制，使能源交易主要依靠市场机制，让企业在用能中形成价格竞争，进而实现优化用能模式，提升用能效率。

"合理"比"高低"更重要

无论是在发电侧寻找降本空间，还是在用电侧挖掘降价潜力，有一条降低能源成本的原则是共同的，即推进市场化。

近几年，能源市场化建设取得了一定的成绩，但真正参与市场化交易的电量占比仍较低。根据中电联的统计，2019年1~12月，全国各电力交易中心组织开展的各类交易电量合计为2.83万亿千瓦时，占全社会用电量的39%，大部分电量仍然是非市场手段配置的"计划电"。

所以，持续推进降低用能成本其实是一个契机，它可以推进电力市场实现更充分的竞争，推进更有效的资源配置，采取更灵活的市场机制，在提升效率和优化生态等方面发挥作用。

首先，通过降低用能成本，可以提高能源系统的整体运行效率。

能源行业是国民经济的基础行业，且行业的各个环节之间环环紧扣、密切关联。如果未来只把政策作用于行业中的一个或几个环节，其他环节难免不会出现阻碍。而一旦受阻，其作用不仅会体现在某个环节中，而且会传导至其他环节，进而可能影响到整体运行的效率。更可行的方式是大力推进技术性成本降低，推进市场化体制机制的优化，提升整个能源系统效率。

其次，降低用能成本可以加快市场化进程，优化产业生态。

降低用能成本，进而让能源市场化加快推进，会有更多企业进入相关环节。从积极的一面看，市场主体的增加将给消费者带来更多选择权，进而推动能源的供应端、生产端的效率实现提升，形成供需两端的良性互动。在这种互动下，行业生态或将通过竞争实现优胜劣汰，进而推动行业提质增效。

应注意的是，降低用能成本的目标，并非完全在于价格本身的高低，还要关注电价和气价等价格是否合理。

当前，有企业认为能源价格偏高，事实上，造成这个结果的原因较为复杂。客观上，半年多来的新冠肺炎疫情让实体经济受损，势必会影响到企业的现金流；主观上，价格的高低来自企业的对比和感受。但这种感受是否合理，还要放在其所在的市场中考量。每个国家的价格水平不同，价格背后的机制也不同。由于施行交叉补贴等机制，我国2019年的电价水平与35个OECD国家比较，工业电价排在倒数第九位，为35个OECD国家平均工业电价的71.2%；居民电价则排在倒数第二位，为35个OECD国家平均居民电价的40.5%。所以，不应仅从绝对值上比较用能成本，而应更多考虑价格的合理性。在此前提下，再去考虑如何降本才更可行。

在未来一段时间里，为了应对疫情的影响，用能成本尽管在降低，但仍会有一定的政府管制。这种管制下的用能成本，和市场配置资源的要求必然存在差距。但可以肯定的是，降低用能成本将有望成为推动电力市场化的一个突破口。随着其不断推进，产业上固有的一些困局终将会被打破，更具活力的主体将在市场中出现。（作者系国家发改委能源研究所原所长、高级顾问）