白俊等：对于组建国家油气管网公司的思考及建议

摘　要 2019 年3 月19 日有关部门审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，组建国家油气管网公司是其中的核心内容。这标志着我国油气体制改革的实施进入了重点推进阶段。为了加深对于油气市场化改革的理解，从优化油气行业市场结构、促进油气管网基础设施互联互通和公平开放、推进油气价格市场化改革、推动国有油气企业转型升级发展等4 个方面阐述了组建国家油气管网公司的积极意义，并就国家油气管网公司成立与油气体制改革、国有油气企业、管网投资建设、地方管网协同、油气价格、民生用气保障等相关问题进行了探讨。进而基于我国能源行业发展的特点、油气产业的现状和长期改革实践的经验和教训，提出了相关建议：①加快推进油气产业链上下游环节改革;②尽快推进提升监管能力的制度建设;③支持管网投资建设运营主体多元化;④做好国家管网和地方管网的统筹协调;⑤重点推进天然气基础设施整合及开放;⑥处理好管网公司组建涉及的资产、长期贸易协议、配套运行和监管规则等其他问题。以期更好地达成组建国家油气管网公司和推进油气体制改革的目标。

关键词 中国　国家油气管网公司　油气体制改革　互联互通　公平开放　监管　政策　建议

0　引言

2019 年3 月19 日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》[1](以下简称《意见》)，组建国家石油天然气管网公司(以下简称国家管网公司)是其中的核心内容。这是落实2017 年中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》[2] 的关键举措之一，标志着我国新一轮油气体制改革的实施进入了重点推进阶段。

油气行业对经济社会发展和人民群众生活都起着重要的作用。改革开放以来，油气行业的经营与管理体制经历多次调整，但目前仍存在着竞争环节竞争不充分、垄断环节监管不到位、企业运行效率不高、价格机制不灵活等问题[3-5]。主要油气企业上中下游一体化经营，竞争性业务和垄断业务不分，油气管网基础设施基本上互相不开放，也很少向其他第三方开放，市场分割比较突出。因此油气价格难以通过市场竞争形成，市场难以在油气资源配置中发挥决定性作用。

《意见》结合我国社会主义市场经济体制改革的基本要求，紧扣关键问题，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，明确组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系，提高油气资源配置效率，保障油气安全稳定供应。

1　组建国家管网公司的意义

1.1　有利于优化油气市场结构

管道输送是最安全、最高效的石油和天然气运输方式，储备设施是平衡油气市场供需的重要调节手段之一。我国油气基础设施集中在少数油气企业手中，运输储存业务和油气销售业务混为一体[6]，是归属同一企业内部的不同业务板块。由于油气管网基础设施通常具有一定的自然垄断属性，谁控制了基础设施，谁就控制了市场。把管网基础设施从现有油气企业分离出来独立经营，不再从事油气商品买卖，避免利用基础设施的垄断性优势进行市场分割，有利于油气生产和供应企业公平竞争，有利于增加供需两侧公平对话，有利于改进对垄断环节的监管，有利于优化油气市场结构。

1.2　有利于促进互联互通和公平开放

油气管网基础设施的互联互通和公平开放是建立统一开放、公平竞争油气市场的必要条件[7-8]。由于油气管网基础设施缺乏独立性，运销不分，各个油气企业没有动力和积极性向潜在市场竞争对手开放自己的设施，即便实现了少量设施的物理联通，但真实的油气商品流动量稀少。尽管2014 年国家颁布了油气管网基础设施公平开放的要求[9]，但实际开放效果不佳。在政府的强力安排下，2018 年设施联通和开放有明显增加，以满足冬季天然气保供要求[10]，但尚未形成稳定可靠、可持续的联通和开放机制。组建国家管网公司，构建全国油气主干管道“一张网”，实现统筹调度和运行，将有利于提高互联互通和公平开放水平，促进油气商品在更大范围内合理流动。

1.3　有利于推进油气价格市场化改革

价格是油气市场运行机制的核心，市场决定油气价格是市场在油气资源配置中起决定性作用的关键。国家已经确立放开竞争性领域和环节价格，把政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节的改革方向。竞争性业务和垄断性业务混为一体的现实状况使得竞争性业务难以放开，垄断性业务监管又难以到位，“中间管不住、两头放不开”的格局难以被打破。组建国家管网公司，可以更好厘清竞争环节和非竞争环节，更好地实现对自然垄断环节价格和公平开放服务的监管，有利于更多市场主体利用油气管网基础设施，有利于更好地放开竞争性环节，减少不当政府干预，聚焦公平竞争监管，从而真正贯彻好“管住中间、放开两头”的能源价格市场化改革总体思路。

1.4　有利于推动油气企业转型升级发展

纵观全球主要油气市场发展历程，都经历了从垄断走向竞争、从封闭走向开放的过程。油气管网基础设施独立促进了油气行业市场化改革，推动了全球油气市场融合，形成了有影响力的国际油气价格，并倒逼和推动了油气企业全球市场竞争力的提升，促进了转型升级发展。根据《能源企业全球竞争力报告(2017 年)》[11]，我国的油气公司虽然在企业规模上位居全球油气行业的前茅，但在效率方面却与壳牌、埃克森美孚、道达尔、BP 等国际石油公司存在着差距。之所以出现这种情况既与国内相关体制机制约束有关，也与垄断性业务依赖和缺乏内生活力有关。组建国家管网公司后，现有油气企业将更关注消费需求和贴近用户，更聚焦于国内外油气勘探开发与生产，更加注重投资效率和国际化经营能力，提升全球性资源运作能力，有助于其实现成为大型国际化油气公司或综合性能源公司的发展目标。

2　对于组建国家管网公司相关重点问题的思考

2.1　国家管网公司与油气体制改革的关系

我国油气体制改革是包括上中下游全产业链的改革，基本思路是“管住中间，放开两头”，即管住具有一定垄断性的中间管网输储环节，放开可以竞争的上游勘查开采和下游销售服务环节，通过竞争形成油气产品的市场价格，让市场价格引导油气资源流动。但由于长期以来油气勘查开采和进出口没有放开，管网输储与油气销售捆绑为一体，使得该放的没放开，该管的没管好。

成立国家管网公司，就是抓住了问题的牛鼻子，把垄断性业务和竞争性业务区分开来，可以更好地管住管网输储环节，实现互联互通和公平开放，为更多市场主体参与竞争性业务创造了良好的条件，有利于“放开两头”的落实;而“放开两头”的落实反过来对“管住中间”又提出了更高的要求。二者相辅相成，共同推动实现油气行业市场化改革。

2.2　国家管网公司与三大国有油气企业的关系

国家管网公司的一部分资产来自于中石油、中石化和中海油三大国有油气企业，其中中石油资产占比最大;另一部分来自政府注资和其他社会资本投资。国家管网公司是一家国有资本控股、投资主体多元化的新公司，由国务院国有资产监督管理委员会列入央企序列进行管理。

国家管网公司虽然有三大国有油气企业的资产注入，但三大国有油气企业都不会成为新公司的控股股东，不会对公司重要人事任免、重大事项表决和日常经营管理起到决定性作用。三大国有油气企业都是国家管网公司运输服务的用户，和其他用户处于平等的地位，按照相同的程序和办法申请使用管输服务。三大国有油气企业虽然不再直接控制主要油气管网资产，但作为国家管网公司的股东，仍然享有资产收益等权利。

2.3　国家管网公司与油气管网投资建设的关系

国家管网公司是一家主要从事跨区、跨省的长途输送管网建设和运营的特大型企业。我国国土辽阔，油气需求量规模庞大，油气管网投资建设需求空间巨大，单靠国家管网公司难以满足基础设施发展的需要。因此要支持其他企业参与油气管网投资建设。无论是国家管网公司还是其他企业投资建设油气长途输送管网时，都要符合国家油气行业发展规划和管网互联互通等要求，按照规定程序提出申请，建成后向用户公平开放运输服务，不参与油气商品的买卖活动。

国家管网公司是全国油气运输骨干网络建设和运营的主力军，具有全国性资源输送与调配的核心能力，可以服务于国家油气战略布局和资源紧急动员需要。其他油气管网企业主要从事商业性经营，会先锁定市场供应和市场需求，然后再开始申请投资建设，不会出现无效投资、恶性竞争或重复建设的情况[12-13] 。政府在核准管网项目时也会依据国家管网建设发展规划统筹考虑，避免重复建设。

2.4　国家管网公司和地方管网的关系

国家管网公司投资经营长输管网，不参与城市配售管网。由于三大国有油气公司参与了多省长输管网企业投资，在组建国家管网公司时这些长输管网投资会自然进入国家管网公司。三大油气公司在某一省网的投资合计超过半数后，该省网公司即成为国家管网公司的控股子公司，不足半数的则为国家管网公司的参股公司。对没有三大油气公司参股的省网公司，本着自愿的原则决定是否参与国家管网公司。对不参与国家管网公司的省网公司，必须强化收益监管，实行运销分离，只能从事油气商品运输服务，并强制要求互联互通和公平开放。三大国有油气公司持有的城市配售管网权益可暂时保留，未来按国家改革要求进行处理。国家管网和地方管网运行调度以各自平衡为基础，互相支持，在应急情况下按确定的优先顺序规则进行协调。

2.5　国家管网公司和油气价格的关系

油气价格的高低主要取决于油气市场供求，是供需双方协商的结果，和国家管网公司没有直接关系。但是现阶段我国油气供应主体多元化不足，竞争有限，供需双方力量不对等，还需要政府在油气价格制定上进行适当管制。在未来油气供应主体增加、充分市场竞争形成、行业效率提高的情况下，油气价格将有降低的可能。国家油气管网管输只收取运输服务费，政府会按照“准许成本加合理收益”原则对国家管网公司的运输服务收费进行严格监管，准许成本的控制会越来越严格，和过去认可的“合理收益”水平相比，未来的“合理收益”水平也会适当下降。从这个角度讲，成立国家管网公司并进行严格监管将降低输送成本，有助于降低终端油气价格。

2.6　国家管网公司和保障民生用气的关系

国家管网公司能更好的实现互联互通和公平开放，具有更强的资源调配能力和应急能力，因而有助于更好的保障民生用气。但是，保障民生用气的最重要责任主体是供气企业、地方政府和城市配气企业。这些责任主体需要履行国家规定的强制储备义务，同时合理分担民生用气的保供责任。国家管网公司履行管输服务合同，主要承担运输调度和输气能力保障责任。

2.7　国家管网公司与国家电网公司的异同

国家管网公司只经营垄断性业务，国家电网公司则同时经营垄断性业务和竞争性业务。国家管网公司从事油气长输管网的调度运行与平衡、公平开放和运输服务，不参与配售管网运营，不参与油气商品的买卖，运输服务收入是其唯一的收入来源。国家电网公司从事电力长途输送服务，也经营配电网络，负责电力调度运行与平衡，也参与购电、售电及电力设备制造与销售等。我国油气和电力行业都按照“管住中间、放开两头”的思路进行改革，国家管网公司和国家电网公司都是具有垄断属性的公用事业企业，接受政府的监管，电力和油气市场的“两头”都将有序放开，最终形成公平竞争的市场格局。

3　对于组建国家管网公司的相关建议

3.1　加快推进油气产业链上下游环节改革

油气体制改革的目标是要还原石油天然气的商品属性和增加消费者的选择权，让供求双方决定油气价格，让价格来引导资源流动，提高市场运行效率。组建国家管网公司有利于国家油气主干管网的互联互通、公平开放，有利于厘清监管对象，但“管住中间”的同时还需要“放开两头”，才能发挥市场决定油气价格的作用。要按照中央油气体制改革意见的要求，实施更加严格的油气区块退出机制，完善矿权流转和交易制度，对市场新进入主体采取鼓励与支持的政策;进一步放宽对油气资源进出口的限制，促进贸易投资自由化便利化;深化下游竞争环节的改革，强化对不正当竞争及市场操纵行为的监管约束。

3.2　尽快推进提升监管能力的制度建设

国家管网公司作为具有垄断性地位的油气管网经营者，必须按照公开透明、公平开放的原则向所有用户提供无歧视的管输容量分配和油气输送服务。我国油气领域长期以来监管缺失与监管分散并存，下一步要尽快加强油气管网运行监管能力建设，提升油气市场公平竞争监管能力，完善中央监管部门和省级监管部门之间的分工与合作关系。考虑到监管者和被监管者信息不对称导致的监管失灵问题，要充分借助市场力量对垄断环节进行监管，鼓励不同管输企业有序竞争，发挥管输服务用户、行业组织及媒体等多方面的监督管理作用。

3.3　支持管网投资建设运营多元化

我国油气管网基础设施存在着不少的短板，尤其是天然气管网和储气设施还严重不足，需要国家管网公司与其他市场主体共同参与建设。国家管网公司控股经营全国已有油气骨干管网，实行统一调度运行并向社会公平开放，根据市场需求投资新建干线管网基础设施，不排斥和限制其他市场主体参与油气管网设施的投资、建设与运营。其他市场主体可以按照相关程序和条件参股国家管网公司新建项目，只要满足国家统一规划、互联互通和不参与油气买卖等原则性要求，也可独立投资新建长输管网储运设施，政府部门在项目申请及审批等所有环节实行无歧视公平对待。全国“一张网”主要体现在国家管网公司和其他管网公司实现互联互通，油气资源可以在不同管网之间根据需要实现无障碍流动，应急情况下国家有权对各管网公司的运行进行统一调度和安排。

3.4　做好国家管网和地方管网的统筹协调

国家管网公司重点服务跨区跨省油气资源的输送和调配，地方管网维持省内或城市资源流动的平衡，二者是全局与局部的互相依存关系。全国各地地方输送管网情况比较复杂，总体而言地方拥有的石油输送管网很少，天然气输送管网较多，省级天然气输送管网中有中石油、中石化和中海油三大油气公司参股的也比较多。在组建国家管网公司的过程中，要根据不同情况因地制宜进行重组和调整，但无论国家管网还是地方管网，其投资建设和生产运营都必须符合国家油气体制改革总体目标的要求，打破市场分割，促进油气资源的自由流动。

3.5　重点推进天然气基础设施整合及开放

在全球应对气候变化和能源转型的大背景下，全球石油和天然气市场呈现出分化发展的趋势，石油在能源结构中的相对地位趋于下降，天然气的相对地位趋于上升。我国煤炭消费量达到峰值后将是石油消费量峰值的到来，天然气消费量达到峰值还需要更长的一段时间，天然气作为最清洁低碳的化石能源，是我国能源转型的重要支撑[14]。国内石油管网设施的专用性较强，天然气管网设施的通用性较高。在组建国家管网公司时要结合上述特点，突出天然气基础设施的整合并保障互联互通及公平开放，同时整合有第三方需求的石油管网设施并实现公平开放;对于不便于分拆的并行石油和天然气管网设施，统一纳入国家管网公司进行管理;对于储气库和液化天然气接收站设施，无论是否整合进国家管网公司，都要和管网系统实现互联互通，并实行真正的公平开放。

3.6　处理好国家管网公司组建涉及的其他问题

从三大油气公司剥离管网资产并组建国有资本控股、投资主体多元化的国家管网公司，涉及资产评估、无偿或有偿划转、交易、注资等一系列具体工作，对于涉及上市公司股权或资产变动的，还需要按照上市公司相关法律法规进行操作，流程复杂，都需要一定时间进行处理，国家管网公司的组建不会一蹴而就。对于三大油气公司管网相关辅业资产也需要统筹考虑进行整合，组建独立的经营主体参与市场竞争。对于历史遗留的高价长约天然气供应合同需要考虑合理的分摊消化方式。要发挥市场化机制在保障油气供应方面的作用，合同约定供需双方的保供权利与义务，居民天然气保供责任要合理分摊。更重要的是，还需要制定一套可靠适用的国家管网公司运行规则和监管制度，其中包括管网规划与投资、项目建设申请和审批、费率申报与调整、容量分配、调度与平衡、信息披露、监管责任与处罚等，确保国家管网公司运行公平、公开、透明，并和天然气产供储销体系及油气供应安全保障体系建设相协调。

4　结束语

组建国家管网公司标志着油气体制改革迈出了关键的一步，对于优化油气市场结构、促进管网互联互通与公平开放、推进油气价格市场化改革和促进油气公司转型升级发展等都具有重大的意义。但组建国家管网公司不等于油气管网运营机制改革的一切，更不是油气体制改革的全部，还需要在上下游主体多元化和公平竞争等方面加大改革力度，统筹处理好中央与地方、石油与天然气、国家管网公司与其他管网主体、建设与运营、垄断与竞争、加强监管与放松管制等多方面的关系。国家管网公司的组建还面临其他一系列具体的问题需要解决，在管网公司今后的运行中也可能遇到新的情况，但这些都是发展中的问题，不能因此畏缩不前或因噎废食，需要坚定信念、提前谋划、认真研究、积极应对、稳妥处理、不断完善。要以国家管网公司组建为契机推动油气体制改革深化，最终实现让市场在油气资源配置中发挥决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。

作者简介：白俊， 1970 年生，研究员，硕士;1997 年毕业于北京大学，主要从事能源战略、政策、经济和国际合作等方面的研究工作。地址：(100011)北京市朝阳区外馆东后街35 号。ORCID: 0000-0001-8893-5561