天然气市场化改革国际经验要点及对中国的启示

执行摘要

近年来，全球天然气生产与消费持续较快增长。国际能源署的预测结果表明，这种快速增加的趋势将一直持续到2040年。在此背景下，新一轮全球天然气市场化改革正在如火如荼地进行，越来越多的天然气交易开始采用市场化定价。其中，中国的天然气市场化改革备受世人关注。这场正在进行的改革若能成功，不仅会使中国天然气行业长期受益，也会对世界天然气行业的发展产生巨大的积极影响。

本书审视了世界成熟市场的天然气市场化改革的成功经验要点，并提出了对中国天然气市场化改革的启示。充分借鉴国外天然气市场化改革方面的经验，有助于中国减少试错成本、更好地深化改革。

中国的天然气市场化改革

过去几年，中国启动了天然气市场化改革并取得了较大进展，这些进展包括：放松价格管制、第三方公平准入和正在进行的基础设施与销售业务分离等。天然气市场化改革的核心目标是通过促进天然气供应商和消费者的市场竞争，更有效地配置资源。此外，中国已经建立了旨在建立市场价格指数的天然气交易中心试点。

由于中国尚未建立完全市场化的天然气体系，天然气价格仍然严重受政府制定的城市门站价影响。上游竞争仍然非常有限，基础设施(管道和液化天然气接收站)缺乏互联互通也阻碍了第三方公平准入的全面实施。地方管网系统的复杂性也是天然气市场化改革面临的另外一个挑战。与美国和英国相似，中国在推进天然气市场化改革的过程中同样需要面对过渡期对长期合同的处理和利益再分配等问题。

不同国家和地区推动天然气市场化改革进程的速度各异，各国的市场基础也千差万别——有的能够自给自足，有的则依赖进口;有的是成熟市场，有的是新兴市场。但是，这些改革都有一个共同的目标，即促进竞争和增加市场流动性，并最终使终端用户受益。中国可以充分借鉴其他国家和地区的经验，特别是参考已有的政策工具，克服在构建公平、有效市场的过程中可能遇到的困难。

市场体系设计至关重要

良好的市场结构设计有助于加速建立公平竞争市场体系的进程。中国天然气市场体系的特殊基础和巨大规模决定了世界上没有任何一种既有的改革模式可供中国直接套用。即便如此，世界两大成熟天然气市场——基于物理交易中心市场体系设计的美国天然气市场体系和基于虚拟交易中心市场体系设计的欧洲天然气市场体系的成功经验，仍然对中国具有很好的借鉴意义。例如，在中国正在进行的管输和销售分离改革基础上加快推动建立若干区域虚拟交易中心，具有一定的可行性和现实意义。设计好合适的中国天然气市场结构与组建独立的国家天然气管网公司同样十分重要。

鼓励地方市场交易中心建设试点。在推进市场化改革的过程中，“摸着石头过河”依然有意义，应鼓励地方先行先试。中国的天然气市场规模庞大，根据国际经验，市场化发展存在普遍的区域与行业不平衡，中国在天然气资源或者消费大省也很有可能率先形成国际认可的天然气市场价格指数。

推进第三方公平准入

管道等基础设施与销售业务分离是对天然气管网和液化天然气(LNG)接收站实施第三方公平准入的前提。中国正在推进的基础设施分离为第三方公平准入创造了基本条件，但仍然需要正确地选用相关政策工具才能保证改革顺利进行：

“托运商”机制是一种有效的政策设计。托运商机制有助于捋清天然气输配环节中的各方责任，从而更易实施有效监管。“基础托运商”的设计不仅有利于解决历史遗留的长期合同问题，还将有利于加快新的管网等基础设施建设。托运商应设定准入门槛并由监管机构加强监管。

容量分配机制和调度管理办法十分重要。在进行容量分配机制设计时，为了促进竞争，应考虑对新的市场主体开放一定的容量。容量分配机制主要解决的是一级容量市场的规则问题，还应引入二级容量市场来优化管道容量的使用，并允许用户交易管道容量。同时，还需要明确管输费用设定规则、标准合同、天然气质量标准和调度安排等。调度管理办法同样十分重要，它不仅有利于优化实际的天然气容量管理，还有助于在托运商未使用预定管道容量时解决不同合同之间的差异，从而提高管道容量使用效率。

简洁明了的管输费用形成机制有助于吸引更多的托运商。可借鉴美国和欧盟的成功经验，结合中国的市场实际情况，设计相对简单的管输费用形成机制。例如，计算主干网络管输费用时可采用基于距离的方法，计算区域市场内的管输费用时则可采用单一费率(邮票法)的方式。同时，还应建立管输费用(成本)监审机制并出台相关的监管办法。

天然气管网互联互通对于实现第三方公平准入十分重要。基于中国当前的情况，加快推动天然气管网建设和促进互联互通将有助于加快第三方准入进程。

坚持以市场为中心

提高市场透明度和数据可信度对于建立市场主体间的信用至关重要。这对于防止托运商歧视、鼓励进入市场和有序竞争及确保行业高效运行十分关键。

美国和欧盟在信息透明度方面的很多经验值得中国学习。在管道等基础设施与销售业务分离的过程中，运营方必须披露足够的信息。

放松价格管制的目标是形成透明的价格指数。建立天然气枢纽(交易所)是形成透明价格信号的关键。价格指数对整个市场存在广泛的影响。枢纽流动性发展成熟之后，金融工具就会随之发展，吸引更多主体参与，从而使买卖双方都从中受益。随着现货市场的成功，期货市场也会自然出现。

开放上游市场

建立一个开放、竞争的上游市场是推进中国天然气市场体系建设的必要条件之一。有多种方式可以促进上游竞争，例如：向非国有企业开放更多的天然气区块和相关数据;建立天然气储量交易机制，加快天然气产量增长步伐;发展页岩气、生物天然气、煤层气和氢气等有潜力的多元化资源等。

此外，还应研究如何充分发挥国际公司在上游市场中的作用。通过加快LNG接收站第三方公平准入进程，也可促使LNG尽快发挥其在短期内提升上游多元化水平的作用。通过强制天然气分配措施也是在上游市场未全面开放时提前创造供应端竞争的一种选择。这要求现有企业必须通过拍卖或双边协商的方式将一定比例的供应能力转售给竞争对手(相对来说，拍卖更有利于提高市场透明度)。通过大工业用户等下游用户带动的方式，可以增加市场主体的数量和活跃程度，也是促进市场化改革的一种间接手段。

提升监管能力

任何成功的市场化改革都离不开独立的监管机构。政府是天然气市场化改革过程中的主导力量，而改革能否取得实质性进展，则很大程度上依赖于是否能够严格执行法律、法规和相关的市场规则。这其中，监管机构发挥的作用至关重要。

随着中国天然气行业市场化程度的不断提高，其对监管能力提升要求也日益迫切，尽快建立一支人员充足的、专业化的监管队伍迫在眉睫。监管手段和能力的提高有助于严格执行市场规则、提升市场透明度，确保中国天然气市场价格信号的客观性。这些对于中国的天然气市场体系和天然气价格指数获得国际市场认可大有裨益。

加强过渡期管理

良好的过渡期管理有助于改革的顺利实施。分阶段实施放松价格管制更有利于市场对政策的适应，这个过程中的不管大小的政策变化，都应该事先向市场发出明确信号，以便增强市场主体的预期。在过渡期，政府必须充分考虑如何建立适当的机制来处理长期合同，从而巩固改革成果。市场化改革成功和交易枢纽的形成是一个长期过程，改革的决心和定力在这一过程中至关重要。

加强国际合作

加强国际合作不仅在于充分借鉴成熟市场的政策设计，还在于通过这种合作，也使推动中国市场化改革的过程更加透明。这也有助于国际投资者增强对中国市场的信心，促使其更加积极地参与中国市场建设，向中国市场销售更多的天然气资源。这本身也是市场化改革的应有之义。