推进北方地区冬季清洁取暖的实践与思考

推进北方地区冬季清洁取暖是中央部署的重大民生工程、民心工程，对保障人民群众温暖过冬、改善大气环境具有重要现实意义。以2016年12月中央财经领导小组第十四次会议研究部署为标志，全面推进北方地区冬季清洁取暖的进程开启。近两年来，国家相关部门加强顶层设计、强化规划引领，地方政府加快推进实施、加强运营服务，加强落实，充分调动企业的积极性，推进北方地区冬季清洁取暖工作取得了初步成效。本文根据各地实践情况总结了推进此项工作的主要经验、存在的问题，并提出下一步工作建议。

一、清洁取暖概念理解与任务目标

清洁取暖本质上是在满足建筑室内采暖（热）舒适的条件下实现低排放、低能耗的取暖方式，主要从建筑末端、集中供热管网和供暖热源等环节分别努力：通过建筑保温技术降低室内对热量的需求，通过高效和智能的输配系统降低输配过程损失和过量供热损失，通过选择高效清洁热源最终实现清洁取暖。

目前，城市城区多采用集中供暖；县城和城乡结合部以采用集中供暖为主，分散供暖为辅；农村地区普遍无集中供热管网，以分散采暖为主。通常根据上述三类地区的建筑性能、供暖负荷需求、能源禀赋和分布、热源和管网设施现状等特点，综合考虑环境治理、能源发展目标、经济发展水平等因素设计与之适应的技术路线，因地制宜清洁供暖。

根据《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》，目前，我国北方地区清洁取暖比例仅为34%。规划到2019年，北方地区清洁取暖率达到50%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）7400万吨，其中，“2+26”重点城市城区清洁取暖率要达到90%以上，县城和城乡结合部（含中心镇，下同）、农村地区分别达到70%、40%以上。到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿吨。其中，“2+26”重点城市城区全部实现清洁取暖，县城和城乡结合部、农村地区分别达到80%、60%以上。

二、清洁取暖工作主要进展与经验

根据汇总数据，2017年北方地区共新增清洁取暖面积20亿平方米，约完成了五年规划目标17%，有了良好开端。主要工作进展与经验包括：

（1）形成规划体系，加强规划引导

2017年12月5日，国家十部门联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021）》（简称《规划》），明确了推进北方地区清洁取暖工作的目标、策略和保障措施。之后，北京、山西、天津、山东等省级政府及其下辖市（区、县）结合本地区实际，陆续印发了省级清洁取暖实施方案及市（区、县）级清洁取暖工作方案，层层分解《规划》任务，包括细化的资金来源和使用方法等。形成了从中央到地方上下联动分工落实的体系化“施工图”。

（2）改进体制机制和支持政策

陆续发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》《关于推进北方采暖地区城镇清洁供暖的指导意见》《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》《关于加快推进天然气利用的实施意见》等支持政策，完善资金、价格等体制机制，并支持试点地区先行。组织建立了北方地区冬季清洁取暖部级联席会议机制，协调各部门分工，形成了工作合力。

（3）依托财政资金培育市场、带动社会投资

目前形成了中央到地方的多级财政补贴制度，比如中央财政向从“2+26”城市中确定的首批12个试点城市拨付了总共60亿元奖励资金，有的地方从大气污染防治资金中专门安排煤改气、煤改电专项奖补资金用于支持本地清洁取暖工程，有效降低了清洁取暖项目的运行成本，培育清洁取暖市场，吸引众多民营企业参与投资。壮大了推动清洁取暖工作的力量。

（4）初步完成诸多技术路线的示范验证

清洁取暖可细分为不同技术路线，其中仅分散式电供暖包括发热电缆、电热膜、蓄热电暖器等技术路线，以及各类电驱动热泵取暖。通过从试点到全面推广清洁取暖，已积累了大量项目经验，示范验证了诸多技术路径的可行性和运行优势与限制因素。为更大范围、更好因地制宜优化技术路线组合奠定了基础。

（5）首批试点效果明显

数据显示，2017年确定的首批12个试点城市共计完成清洁取暖改造面积7.25亿平方米，改造户数683.91万户；建筑节能改造1318万平方米，14.2万户。去年采暖季，12个试点城市PM2.5平均浓度同比下降33%，重污染天数同比减少57%，部分城市的农村地区清洁取暖率已达到60%以上，试点效果明显。2018年8月，第二批23个试点城市名单公布。

三、存在问题

清洁取暖工作是一项系统工程，制约因素较多，突出问题表现为“两难三低”。

（1）经济性低

经济性问题是制约清洁取暖推广的首要瓶颈。清洁取暖项目初期改造投入大、后期运维成本高，在热、气、电价格不能市场化调节的情况下，项目本身对社会资本的经济吸引力有限。此项工作开展较快的地区很大程度得益于财政补贴支持，然而补贴模式并非长久之计。比如，电供暖项目初始投资较大，特别是用户已经缴纳过热网初装费的居民小区，初始投资来源少，主要依靠地方财政补贴。从运营成本上看，居民电供暖运营成本明显高于传统供热模式，供暖用电价与终端热价倒挂问题普遍存在，若难以支付后期运行成本，居民甚至返用传统取暖方式。同时，清洁能源供暖普遍存在供热方式和运营模式的不确定性。

（2）摸底难

因地制宜的底数不清，无法精确制导。“因地制宜”原则虽已明确，但因为统计、分析不足等因素，难以充分掌握基础数据，不能因地制宜。比如，气候条件、能源禀赋、居民可承受意愿如何？供热面积多大、每年供热量多少、锅炉煤耗多高？多能互补供热的优化策略如何？未来供暖需求如何？……对这些众多底数及其动态变化、对比结论，单一政府部门、供热企业短时间难以全部弄清，最优的区域能源供热方案也就无从说起。

（3）平衡难

技术路线的选择上各有偏好，众口难调。因为对不同类型技术路线的技术经济性认知争议，或者涉及责任、利益不同，推进清洁取暖工作的不同主体对技术路线的偏好不一致。“煤改气”“电锅炉”供暖因为后期运维责任清晰，受到部分地区的偏好，而具有资源禀赋但后期运维资金缺乏保障的方案则被有意回避；部分地区将清洁取暖等同于“一刀切”去煤化，忽略煤炭是我国能源利用的主体能源的事实；电采暖设备企业普遍支持煤改电；核电企业推动核能供暖……但对于居民而言，价廉才是硬道理。

（4）居民可承受能力低

清洁取暖用户对清洁取暖服务价格的承受能力低。相当数量的取暖用户分布在农村和城乡结合部，经济收入水平有限，而且受长期以来的观念、习惯等因素影响，其依赖传统、落后的供暖方式满足取暖需求，对新的清洁供暖方式接受度较低，使清洁供暖服务价格难以充分市场化。

（5）建筑节能水平较低

农村建筑节能标准比较低。北方地区大部分建筑特别是广大农村地区建筑，围护结构热工性能较差，导致取暖过程中热量损耗较大，不利于节约能源和降低供暖成本。

四、下一步工作建议

总体而言，要围绕“因地制宜”大方向，继续深入掌握基础数据，然后“制宜”。

（一）提高认识，凝聚工作合力。通过强有力的新闻舆论，进一步提高政府、企业和居民对清洁取暖工作重大意义的认识，发挥各级政府在清洁取暖中的推动作用，充分调动企业和居民的积极性，强化企业在清洁取暖领域的主体地位，促进居民转变落后取暖观念、提高清洁取暖消费意愿，切实形成企业为主、政府推动、居民充分配合的工作氛围，凝聚工作合力。

（二）充分研究论证不同技术路线不同运行工况的技术经济性。每种技术路线都有其优势和相对不足，其相对传统取暖方式可能总体上进步了，但并不是“放之四海而皆准”的最优路线。特别在不同运行工况下，每种技术路线的运行成本、环保、安全、运行小时等指标都会出现变化。充分研究论证不同技术路线不同运行工况的技术经济性，才可能减少各方对不同技术路线的认识差异，便于在同等条件下选择成本最低和污染物排放最少的清洁供暖组合方式。

（三）摸清底数，做好区域能源系统规划。系统分析区域资源禀赋、经济发展程度、气候条件、供暖需求、居民承受能力等特征，建立供暖需求采集、监测和分析系统，形成区域取暖数据库并动态跟踪分析，因地制宜做好区域能源系统规划，以此为指导优选清洁取暖技术路线。同时，区域清洁供暖规划要有大有小，相互间具有兼容性。

（四）深挖市场潜力，探索有效的商业模式，提高项目经济性。清洁供暖关系千家万户，涉及热源开发、管网建设运维和末端设备推广应用等产业链条，具有规模经济和范围经济。通过加强对供暖企业的政策支持，鼓励企业提供多样化的综合能源解决方案，探索有效的商业模式，以新市场空间和业务收益补贴供暖项目。合理确定财政补贴标准，完善热价、电价、气价等价格机制，发挥政府和市场的双重作用，提高清洁取暖项目的经济吸引力，推动清洁供暖“改得起”，更“用得起”。

（五）源网室全环节协同改进，使系统效率最大化。热源方面，建立健全体制机制，做好统筹规划，保障煤、电、气等热源供应。网输环节，加强网输基础设施建设，特别是加强天然气运储设施和配电网建设，加强供热管线维护，提高能源系统输送效率。建筑室内环节，提升建筑物及采暖末端能效，降低供暖负荷需求，一方面进一步提升新建建筑节能设计标准，另一方面对既有建筑继续加强节能改造；提升末端采暖设备环保、安全、节能等标准，建立健全设备评选体系。