圆桌一

圆桌论坛：监管机制的建设及产业政策支持的探讨

主持人张永伟：下面我们开始进入圆桌论坛。我先介绍一下这场论坛的各位嘉宾，首先是国家能源局油气司副司长刘红，她既是官员也是能源领域的专家，对推动页岩气也有很大的贡献；第二位是国土资源部矿产资源储量评审中心张大伟主任，他是我国页岩气开发的一面“大旗”，多年来对页岩气的开发功不可没；第三位是来自美国自然资源保护委员会的林明彻先生，他对美国的情况非常了解，能够为国内开发页岩气提供一些信息；第四位是中国石油大学油气产业发展研究中心主任董秀成先生；第五位是发改委能源研究所经济与战略研究中心主任张有生博士，他对我国能源政策的研究经常提出很多有建议性的意见。最后，就是中国能源网的总裁冯丽雯女士，她对页岩气也做了很大的贡献。

关于页岩气监管问题的讨论，最早我们研究的是美国怎么做，我们怎么学。今天我们重点讨论一下，结合我们中国的国情，我们的监管体制怎样理顺和建立？这是投资者都非常关心的问题，不仅是地下的资源，也包括地上的监管。

这里面有三个问题比较突出。第一是我国政府部门对页岩气的监管有一个价值取向，是从严一些，还是准备放松一些，等产业发展的时候再收紧。利弊都有。过去我们对油气监管比较松，主要是靠企业自律，这方面大家比较关注。

第二，我们的监管能力从哪来？美国的监管能管到每一口井，我们要是管到每一口井，由谁来管？一位美国专家曾建议，把“两大油”各抽出几千人组建页岩气的监管体系。

第三，涉及到体制问题，这么多的监管内容，谁应该管哪一部分？这涉及到能源局、发改委、国土资源部以及其他的部门。还有政策性的问题、政府的发展规划等等，这些可能都是投资者比较关心的。我们的页岩气监管发展进入到实质性的讨论阶段。下面请各位专家把你们的精彩观点表述一下。

刘红：谢谢大家，很高兴今天参加这个峰会，结合刚才主持人说的，我也想就这个机会给大家报告一下，我们（能源局）现在做的一些工作。现在大家非常的关注中国的页岩气事业，从各个国家的政府、企业，到我们国内的方方面面，我们是深刻感受到了这种关心和支持。同时，我们也是有很大的压力。像美国和其他一些国家取得了成功，中国作为后起之秀，应该多学习他们一些成功经验。但正如刚才主持人所，中国的页岩气还存在很多方面的问题，尤其是政府监管这部分更加复杂。但我们认为，压力也是好事，有压力就有动力。所以我们目前已经发布了页岩气的一个规划，也出台了一些支持的政策。大家可能从规划内容里面充分的看出政府对页岩气领域的支持和鼓励。

现在我就结合这个规划和支持政策，介绍下我们正在做的两方面的工作。

一方面，我们正在加紧制定页岩气发展的产业政策。为了更好的去落实规划，也有利于我们行业的健康发展。目前我们与发改委、国土资源部、财政部、环保部门等等这些部门联合起来在做这个工作，也是想尽快完善以后，可以作为规划的一个指导政策。

另外一方面，目前的一些行业标准、规范、概念等等，虽然用中文写出来是一样的，但是实际上每个人心理想的都不一样，这方面确实要大家充分发挥智慧有一个统一的规范。另外还要有一个比较统一的衡量标杆来规范，现在我们也是抓紧成立行业的一个标准标委会，把整个监管体系框架建立起来。

从发改委、能源局的角度来讲，促进行业发展一方面要鼓励支持，另一方面我们同时要达到一个要求，不能造成因为有页岩气的开发，造成新的不安定因素，或者是一些对环境、对其他产业和地方造成损害。这个要求其实说起来也是非常难的，既要促进发展，同时也要高标准、严要求。哪一方面都不能放弃。我想只有大家充分从不同角度去考虑了，去探求了，这样我们统一起来的想法和思路才更符合大家的共同利益，我简单先说这些。谢谢！

张永伟：谢谢刘司长，下面请董院长谈谈他的观点。

董秀成：感谢中国能源网提供一个机会和在座的领导嘉宾和专家一起探讨页岩气的问题。会议写的是“非常规油气”，这个范围比我们探讨的页岩气要大一些。当然我们这个阶段主要是讨论监管的问题。我想在提出，就是我对监管的问题看法之前，可能有几个想法，或者是观点，也想跟大家分享。

第一个观点是，我们探讨的页岩气，现在应该说很“热”。可是我们想没想到，我们还有其他的非常规气。比如说像煤层气、比如说质密气等等。页岩气是一个完全处于一个极度初级的阶段，我刚才讲的其他的非常规气，已经有很长时间，但是也没有太大的起色，这一点就要需要我们反思。比如说煤层气搞了这么多年，应该说最近几年发展还可以，那是现成的。质密气也是非常规气，也发现了不少，可是现在也没有开发。我想这个问题我们应该反思一下。这是政策的问题，还是监管或是市场的问题？这是我要跟大家分享的。中石油发现一个气田，它现在开采不了，可能是技术问题，或者是效益问题。联想到页岩气在国内炒的这么热，然而中石油的现成资源开发力度都没有那么大。这些问题值得我们考虑。

第二个是，关于非常规气和页岩气，财政部和国土资源部标准的问题实际上是很重要的。如果从国家层面都没有搞清楚，将来的一系列刺激政策和补贴政策就不容易落实。发展天然气，非常规气和页岩气的核心理由是发展清洁、低碳能源。当然，我们还考虑替代能源，或者从能源安全这种从更高的层面来考虑。

我想要强调的一点是，低碳能源在其开发利用过程中是不是做到了“低碳”？高碳能源的开发利用能否使其低碳化？这应该是我们考虑监管的思路之一。我主张的是，中国页岩气产业开发绝不能走老路。既不能走传统的油气的路，也绝不能走煤炭发展道路，更不能像太阳能一样。这一点在监管过程中要首先明确。这些老路走过来看来都不成。我国整个能源体系的监管都是缺失的。渤海漏油的事情，也是因为监管缺失，造成了很被动的局面。现在要专门为页岩气要成立监管体系，这不现实。这对中国来说这是一个非常大的挑战。不能把政策和监管混为一谈。政策是政策，监管是监管。我们现在没有自己独立的体系，谈监管只能从完善整个能源体系的监管开始，而页岩气只不过是能源当中的一种。这是国家相关部门应当重视的。

国土资源部的标准和财政部的标准不一样，这就可以说明问题。我们的政策上也缺乏协调性，何况将来监管涉及的部门会更多。包括环境、水资源、价格、技术、监督等等方面，该如何来协调？这些我们可以探讨，可是短时期内要完善就非常难。法律体系、监管体系不健全，政策也缺乏协调性，这就是现实。政府大力鼓励支持非常规能源的开发，但是离人们的期望差得很远。我认为完善监管体系是我们下一步重点要做的事情。

从国家的层面来说，能够制定出最基本的思路，页岩气到底怎么发展？是走什么样的道路？高度市场化和高度垄断，这两个极端在中国都不适合。高度市场化由于缺少法律和监管，一定会造成混乱，就像跟小煤窑一样。在市场准入和矿权准入方面，国土资源部要严格管理。

当然，也不能严格到只让几个大企业来做。不要走老路子，包括煤炭、石油、太阳能的路子都不行。因为这些都是给我们经验教训的。我今天跟大家分享的就是这些观点，谢谢！

林明彻：我所在组织是美国的环境NGO，在美国致力于关于页岩气的环境标准、环境监管的一些研究和倡议。中国要开采页岩气、创造新能源这个行业，那么监管要放松或者要更严。要加强这个环境方面的监管。同时也要找一些鼓励机制，是补贴或者是价格放松来鼓励这个新的产业来发展。刚才陈总（中国能源网副总经理陈炯）给了一个很完善的介绍，关于美国的监管体制，包括环境方面的监管，我个人认为，以美国的这几年的经验，环境监管肯定要做得好才能发展这个行业。因为非常规油气行业、页岩气、页岩油还是比常规资源要耗费更多水资源，包括化学污染也会多一些。这方面不可能和以前在中国发展油气行业一样，肯定要有比较明确的环境标准。

美国的环境监管也是一直在改变的。因为美国也没有完全做好环境监管的工作。美国联邦政府虽然有一些完善的空气法、清洁水法、饮用矿泉水法等法律，但都会有一些漏洞。关于页岩气怎么去监管？那些漏洞现在是州政府可以去补一下，但是并没有说每个阶段的这些环境污染，这些环境影响都有监管到。包括钻井的选址和准备，比如说考虑附近是否有饮用水，或者一些其他的资源。钻井前，应该测试用水的质量。钻井前后有一些数据可以说明这个钻井是否影响到已有的饮用水或者水资源。这样来监管是最好的。所以我觉得中国可以去看美国联邦政府、州政府的一些标准。然后可以引用一下，看哪一些比较适合中国的情况。

有一些明确的标准，就会有一个公平的“比赛场”。每个企业都要去按照这些标准来开采，我觉得这是中国需要走的发展之路。