解析十三五|建设科学统一开放电力规划体系

近日，国家发展改革委、国家能源局发布了《电力发展“十三五”规划》（2016~2020）。贯彻实施《规划》，成为“十三五”时期我国电力工业发展的一条重要的工作主线。同时，应该清醒地看到，为支撑《规划》全面落实，“十三五”时期我国亟须加快建设科学统一开放的电力规划体系。

我国电力规划体系存在的主要问题

过去一个时期，我国电力规划体系存在的深层次问题主要表现为：一是电力规划的编制、发布、滚动修订缺乏明确有效的工作管理机制，衔接协调机制不完善，与相关规划之间缺乏统筹协调。二是规划权威性不足，指导性弱化，执行偏差大。三是随着厂网分开、主辅分离改革的推进，统一电力规划体系被打破，规划研究工作有所削弱，技术支撑有待加强。四是法律保障滞后。《电力法》仅在“电力建设”一章中对电力规划有原则性规定，对电力规划的组织、流程、机制均无明确具体安排，我国电力规划活动实际处于无法可依的状态。

完善电力规划体系面临的新形势

“十三五”时期，我国电力规划体系的完善调整面临新的形势，具体而言：新一轮电力体制改革对电力规划体系调整完善提出了新的要求。

新一轮电力体制改革确立了“三放开、一独立、三强化”改革路径，将“进一步强化电力统筹规划”作为一项重要的改革任务。建设完善的电力规划体系正是从体制机制上为强化电力统筹规划提供系统性解决方案，是落实电力体制改革任务的重要举措。

落实《规划》需要同步完善电力规划体系。“十三五”时期，我国电力供求关系趋于宽松、体制环境深刻变化、发展理念推陈出新、发展方式不断转变、电力结构深度调整、市场化进程加快推进。这一时期，落实《规划》面临的问题挑战较以往任何时期都要多，实施难度较以往任何时期都要高，不确定性和风险较以往任何时期都要大。有鉴于此，要把《规划》落实好，必须同步完善电力规划体系，充分发挥规划体系对《规划》落实的支撑保障作用。

深化行政审批制度改革的形势下完善电力规划体系是更好发挥政府作用的现实需要。电力规划体系是电力工业治理体系的有机组成部分，是政府履行电力行业规划管理职能的重要抓手。建设完善电力规划体系，加强和改善电力规划管理工作，可以更好地发挥规划对行业发展的引领作用，更好地发挥简政放权和电力市场化新形势下政府的作用，有利于提升行业管理水平和管理效率，是推进电力工业治理体系和治理能力现代化的关键支点。

关于进一步完善电力规划体系的思考

电力规划体系是由电力规划的组织体系、工作机制、技术支撑体系和保障体系构成的有机整体，是对电力规划活动的制度性安排，应该体现完备性、系统性和适应性的要求。基于这一认识，提出进一步完善电力规划体系的几点思考。

（一）坚持科学统一开放的电力规划体系原则电力规划体系建设必须坚持三大基本原则，一是“科学”，二是“统一”，三是“开放”。“科学”是制度设计的内在要求，“统一”是强化电力统筹规划的客观需要，“开放”是调动相关各方积极性、集思广益做好规划的前提条件。

建设科学的电力规划体系，就是要遵循电力规划活动固有的客观规律，结合我国电力产业组织结构的实际情况，实事求是、科学合理地对电力规划体系各构成要素及其相互关系作出安排部署，推动电力工业治理体系和治理能力的现代化。

建设统一的电力规划体系，就是要发挥政府电力主管部门在电力规划活动中的主导作用，统一规划思路、方法、指标和边界条件，实现电源与电网规划、国家与地方电力规划、电力与能源规划的协调统一，提升规划的严肃性、权威性和可操作性。

建设开放的电力规划体系，就是要充分调动政府部门、电力企业、研究机构、电力行业相关单位和电力规划、环境保护专家等相关主体参与电力规划的积极性，通过多方参与、集思广益，吸收一切有益的研究成果和规划建议，为电力规划的质量和水平提供体制机制保证。

（二）职责清晰的组织体系是电力规划体系的组织保证规划组织体系是指为实现规划活动目标，依据一定的组织原则，合理确定政府部门、研究机构、电力企业、电力行业相关单位和有关专家在规划活动中的定位、作用及其职责范围，将各方主体有机组织在一起的管理体系。国家能源局和省级能源主管部门分别是全国和省级电力规划的责任部门，按照“政府主导、机构研究、咨询论证、多方参与、科学决策”的原则，分别组织编制全国和省级电力规划。　　

（三）务实高效的工作机制是电力规划体系的核心要件电力规划工作机制是指从工作内容和方式上对规划流程各环节作出的具体安排。电力规划工作在流程上可以分为研究与准备、编制与衔接、批准与发布、实施与调整、评估与监督等环节。上述各环节工作机制前后相继、有机衔接，是电力规划体系的核心要件，务实高效的电力规划工作机制是电力规划体系发挥效能的决定性因素。

（四）坚强有力的技术支撑体系是电力规划体系运行的基础条件《电力规划管理办法》明确要求，要健全和完善国家和省级电力规划研究机构和技术支撑体系，国家电力规划研究中心等电力规划研究机构应充分发挥研究力量的支撑作用，与相关方面密切协作，构建强有力的规划研究支撑体系。电力规划技术支撑体系是电力规划体系的重要基础，其健全程度直接决定电力规划体系的整体运行　  效能。健全的电力规划技术支撑体系应包括以下基本要素：一是常设的电力规划技术支撑机构；二是具备较高素养的专业规划人才队伍；三是先进的规划技术和方法；四是支撑规划业务开展的信息化平台。

（五）健全完备的保障体系是电力规划体系运行的关键依托电力规划的保障体系主要由法制保障、政策保障、标准保障、组织保障和经费保障五个方面构成。法制保障是指将电力规划的制度性安排上升为法律、法规、规章等法律规范。政策保障是指为确保规划落地实施而配套出台的产业政策。标准保障是为推动规划工作规范化、标准化而制定的电力规划及相关领域的标准体系及其管理制度。组织保障是指为电力规划的制定实施所采取的设立工作机构、配备人员等组织措施。经费保障是指为电力规划研究制定、电力规划信息平台建设等提供常态化、可持续的费用来源。　　  关于“十三五”时期科学统一开放电力规划体系建设重点任务的建议

科学统一开放电力规划体系建设应紧紧围绕《规划》实施工作开展，建议在落实规划的过程中同步优化调整电力规划体系，“十三五”时期重点完成以下建设任务：（一）重点建立健全电力规划工作机制一是建立健全以国家能源局组织协调、相关职能部门积极配合、各省级政府和重点电力企业细化落实的电力规划实施工作机制。二是建立规划统筹协调机制，衔接国家规划与地方规划，协商重大电力项目布局、规模和时序，协调电网与电源项目；建立规划年度对接制度。三是建立健全评估调整机制。规划实施中结合实施情况对规划项目进行年度微调，落实规划中期评估制度，严格评估程序，委托第三方机构开展评估工作。四是建立监督检查机制，定期组织开展监督检查和评价，落实目标考核机制，编制并发布规划实施情况监管报告，提出滚动调整建议。

（二）重点加强电力规划技术支撑体系建设构建强有力的规划研究支撑体系是《电力规划管理办法》赋予国家电力规划研究中心的重要职责。在建设电力规划技术支撑体系的进程中，中心应该牢牢把握四个重要着力点：一要开放包容促协作。中心应与相关协会、学会、科研机构、高校和企业密切协作，共同构建开放包容、坚强有力的规划研究支撑体系。

二要创新手段强根本。“打铁还需自身硬”，要进一步加大投入力度，加强电力规划模型、软件、平台等技术手段的研发，增强规划编制的技术支撑能力。

三要积极作为敢担当。要敢于担当，积极作为，善作善成，发挥中心在规划研究支撑体系中的核心和关键作用，当好电力规划的“国家队”和“排头兵”。

四要提高信息化水平。在财政资金支持下，建设电力项目信息管理系统，提高项　  目储备、规划、核准、建设、运营、退役全过程信息化管理能力；整合各渠道电力信息数据，加强电力预测分析和预警；加快监测体系建设，为政府决策提供信息支持。

（三）重点完善电力规划保障体系“十三五”时期，完善电力规划保障体系有两个重要的着力点：着力加强电力规划的法制保障。《电力法》修订完成后，可考虑研究出台《电力规划管理条例》，以便在电力法制领域形成“一法五条例”的格局。探索建立电力领域法律法规和标准及时更新机制，充分发挥法制对电力改革和发展的引导、推动、规范和保障作用。

着力加强电力规划的政策保障。通过制定出台系列产业政策，为《规划》落地实施提供配套政策措施。“十三五”时期，重点加强电力行业管理，强化电力规划管理办法的贯彻实施，研究制定电网无歧视公平接入、跨区送受电、微电网、热电联产、燃气发电、煤电联营、电网备用容量管理、节能低碳调度、高效智能电力系统建设、技术监督等政策。