2025年煤电装机―政策的能动空间在哪里？

煤电在我国电力系统的历史与现实中拥有不同寻常的地位。用一个并不中性的词汇来描述就是“压舱石”和“稳定器”。这种“拟人化”的形式将煤电作为一个整体看待，并不具有必然性与合理性，但却无疑客观上描述了我国目前能源行业的结构、管理体系与思维方式的现状。

“十四五”规划中，对于煤电如何发展，如何规制，是不可缺少的内容之一。

本期专栏我们讨论2025年的煤电前景以及必要的政策规制内容。首先，回顾煤电在历史上的重要地位，并就“十四五”其可能的前景进行综述与评价；其次，分析煤电新增投资是否存在提前“搁浅”的问题；最后，阐述我们认为“十四五”期间煤电要进行一个二值选择——彻底放开或者彻底禁止的原因。

煤炭的重要地位——判断其他电源的标杆

从电源装机结构看，煤电占据总装机的50%以上，年新增装机维持在30GW，并且还有相当数量的装机处于建设与规划中；煤电发电量占据总发电量的60%以上，尽管其平均年小时数只有4000小时左右；煤电的容量加权平均年龄约14岁，相比较30-60年的技术寿命，可以说还在青壮年时期。

从管理体系的角度来看，这突出的表现在煤电往往是作为其他电源价值判断的参照对象，以下面四个方面举例来看：

1.基于煤电行政订立的标杆电价确定其他电源的竞争力，比如风电与光伏所谓平价的判定。理论上这完全是一种苹果跟橘子的比较。由于不同机组的出力特性截然不同，不同机组之间很难具备可比性。

2.电网根据煤电标杆电价去收购可再生能源电力。同样，由于出力特性不同，这种定价有时会高估可再生能源的系统价值（比如冬季午夜大风天），有时会低估（比如夏季中午用电高峰）。

3.根据煤电标杆电价确定补贴水平。电网公司按照煤电标杆电价收购风电光伏可再生能源电力。

4.跟煤电对比测算其他电源，比如核电与可再生能源的减排效果。这种高度的简化忽略了一个问题，这些电源进入系统并不总是替代煤电，替代抽水蓄能、电池充电和天然气的可能性更大。

也就是说，我国煤电基于成本的管制电价往往扮演着竞争性市场中市场价格标杆的角色。在可再生能源越来越多，系统发电资源愈发过剩的现在，煤电机组成为电力需求边际供应者的时间在减少，对电力价值问题大幅简化造成的误差将越来越大。

要防止利用所谓的“预测”影响预期

现实世界的问题性质往往比较复杂。典型的，有些问题的答案很难，但是验证答案是否正确很容易；相对的，其他问题给出答案很简单，但是验证答案是否正确却很难。

前者比如比特币的“挖矿”机制。问题的答案获得需要大量的穷举，非常难，得到答案的概率非常低；但是其他参与者确认是否正确，规则很透明简单。因此，这个体系可以随着参与者规模的扩大，不至于由于彼此的信任问题而崩溃，可以仍旧保持一定的真实质量标准。

后者，典型的便是预测。未来还没有发生，因此理论上讲仍旧处在随机状况——还没有最终确定（当然，佛教徒不这么认为，这么认识在他们看来属于修为不够）。任何人、机构都可以就未来发表看法，不到最后审判日，明确判定其正确与错误不仅不容易，而且几乎不可能，现实中的“黑天鹅”突变比比皆是。

这种情况下，中长期预测由于审判日过远，便存在肆意与任意性——出现“预测神棍”的道德风险，试图影响人们的预期。目前，在我国“十四五”前期研究的当下，这种现实已经出现。

目前讨论的热点问题是：5年后的2025年，乃至2030年，煤电装机多少？

诸多利益与游说群体已经发表了看法

国网能源院认为，“电力平衡和对其他电源的调节补偿需求决定了煤电在电力系统中仍将继续发挥“压舱石”和“稳定器”等重要作用，2030年前后要在系统中维持12亿千瓦以上的煤电装机，不宜过早、过快大规模淘汰煤电，重点核心供电区域还应布局一批保障安全供应的应急备用燃煤机组。”

中国电力企业联合会表示，“通过电力电量平衡计算，预计2030年，全国总装机33亿千瓦，其中风电5.0亿千瓦、太阳能发电5.0亿千瓦、水电5.6亿千瓦、核电1.37亿千瓦、气电2.35亿千瓦，非化石能源发电总装机17.0亿千瓦，占比为51%。为保障电力安全供应，煤电装机可能接近13亿千瓦，有一定的发展空间。”

电力规划总院在其年度报告中称，“全国16个省份需要增加电源供给，及时启动一批火电项目前期工作”。

预测需要明确其性质是“将”、“会”，还是“需要”、“应该”？

当然，把这些“预期”放在一起，并不是要进行比较，只是说明这个问题很重要，各方面都很关注。这些数字之间的互相比较毫无意义，因为其基本的含义都可能有很大的不同，比如：

是预测（“will”）——2025年将是X亿千瓦，是应该实现的“追求目标”(“shouldpursueas”)——2025年应该达到X亿千瓦，还是应该努力控制的“负面目标”(“shouldcontrolas”)——2025年应该控制在X亿千瓦，抑或是基于目前发展环境（中央政府名义上控制总量、地方政府各行其是）与政策的情景分析（“is”）（不排除额外政策加入的可能——如果一切照旧），2025年装机容量会是X亿千瓦？

不同的类型，其含义截然不同。除了第一种，其他的甚至都不能称之为“预测”，更像是“目标导向”的情景（Target-orientedscenario）。

预测需要有透明的可供讨论的方法论框架

相对于数字本身，数字是如何得到的是一个更加重要的问题。

如果基于满足增长的需求，在需求往往并不出现在一年的大部分时候（比如夏季空调需求高峰）的现实状况下，上马煤电显然不是系统成本最低的选择。

如果基于系统成本最小化的价值标准，那么显然，一个煤电都不需建设，现存的煤电份额是超过其最优系统份额的——过去的一系列研究都已表明，超过9亿千瓦可能就超过了其在系统中的最优份额。

如果基于建成的机组已经不可改变，只是需要规划来确认“现实可行性”，那么谁合格，谁不合格又该如何认定？这种类似“生米做成熟饭”就万事无忧的方式，又如何避免“未批在建”或者纸面项目的逆向激励呢？

过去的政府文件，“综合考虑”一词用的很多，但是综合的价值标准无法明确（取各种方式的最大值、中位数还是平均值），这方面亟需透明方法论框架体系下的讨论。

新增的煤电投资会在长期“搁浅”吗？

在学术界，有很多关于“搁置资产”（Strandedassets）的讨论，也就是“在其技术寿命结束前遭受过早减记的资产”。但是，现实中更加可能的情况是，这部分资产的所有者往往具有强大的游说能力，有可能使得自己的资产避免“被搁置”的命运。如果没有这种预期，其往往不会真正的投资，这样也就避免了未来“搁浅”的命运。

当然，学术领域的理论模型都是高度简化的。在我国目前的形势下，有些额外的因素必须得到考量，特别是以下三个方面：

一些地方政府与企业仍旧存在“软预算”约束，尽管并不总是如此，但是其决策目标并不十分在意“搁浅”与否，建设期的投资往往是其唯一看重的。

中央政府对煤电上游制造业保持基本能力与就业稳定的考量。

地方政府在煤电装机上发言权较大，以及煤电的短期与长期财税收入与GDP增长。

从历史上来看，1990年以后，我国煤电装机的增装速度保持在每年5%-10%之间，除了2003年电荒的那几年，节奏十分稳定。如果审视其波动，年利用小时与煤炭价格的关系似乎更加密切，而不是政策因素。这一假说无疑需要更仔细的计量方面的检验，这将是今后一段时期的工作。

但是无疑，“十四五”规划如何坚持“严控煤电”的基调与说法，必须在高度透明与可验证的基础上证明“多严算严”，到底是“控制”还是“催促”的基本问题。

如何使煤电行业内部竞争起来？

俗话说“同行是冤家”。2003年，长春超市为争客源大打出手，鸡蛋要一毛钱一个，而其成本在两毛以上。长春市区不过280多万人，但是营业面积超过5000平方米的大型超市就有17家，所以才有这样的低价竞争。

但是，这对于煤电行业远远不是一个事实。以至于这一形态影响了人们的观念，出现了很多与市场规律相反的理念与思维方式，特别是将整个煤电行业看作铁板一块的“拟人化”理解，做战场指挥官式指挥。

比如，有文章讲到，“发电行业要抓住机遇，利用关停补偿政策，对一些超龄服役、扭亏无望、能耗环保安全不达标、又无力投入改造的老小机组，或者未予核准、证照不全的违规煤电机组，因地制宜实施“主动关停”，以提高设备利用效率”。煤电行业存在诸多的市场主体，理应具有独立的市场决策权，并且不能合谋。这种“集体一致”行为涉嫌市场垄断，国家市场监督管理总局应该有个说法。

中国电力企业联合会在2019年的文章中讲：要尽快引导电煤价格下调至绿色区间。按照基本逻辑，电煤价格那是市场形成的，电力价格跟成本的问题，跟煤炭行业没有任何关系。煤与电本来是亲密合作的上下游，无矛盾一说。煤电亏损了，就去想方设法通过政治手段压煤价。这种反市场逻辑，市场监督管理总局也绝不能让其得逞。

本来，煤电由于技术寿期很长，各个时期建设的机组很多，有些能源效率低一些，有些还贷压力大一些，有一些管理成本高一些。对于这样一个高度差异化的市场，有亏有赚很正常，也是行业新陈代谢所必须的。所以，所谓“全行业亏损”的说法，缺乏认识含义，属于把高度异质的电厂放一块说特点，缺乏有效的含义。

煤电机组从建设来看，存在一定程度的竞争，但是这种竞争属于争取政府的审批权，属于一种不正常的竞争，规则也不甚清楚。往往显性的规则是“先来先得，规划盘子满了，后来的就没戏了”。前能源局审批官员许永盛的案情调查显示：其在2008年至2012年担任国家能源局电力司司长期间收受了十几家公司的贿赂总计561万元，并为上述单位在27个电力项目审批方面谋取利益。

27个项目，平均一个项目受贿额只有区区25万左右，还不及一个典型中型电厂项目的万分之一。这一“审批”权力的市场价值如此之低其实提醒我们：这一总量控制的目标并没有想象中那么严，而是可以轻易突破的（这同样是未来担心所谓控制可信度的理由）。所以，在建设侧，煤电之间是缺乏竞争的。

煤电建成后，其市场份额是省级发改委或者经贸委审批的，只要保证不被关掉，就能上电量分配的谈判桌，分得大体类似的发电小时数。这是我国煤电内部缺乏竞争的重要原因。

如何在建设与运营阶段使得煤电内部充分竞争起来，是“十四五”期间一个关键的任务。因为理论上，市场价格会提供充分的依据，协调各个机组的市场份额——边际成本低的市场份额大，边际成本高的市场份额小；并且在长期指示新建煤电机组的经济性。

但是，这一足够的价格信号在“十四五”期间是否能够形成，从现在短期日前市场（所谓“现货”）的试点来看，并不现实。

主要的电力现货市场改革试点充满着对市场规则的扭曲，特别是习惯性地在一次分配（市场开放竞争）中搞二次分配（转移支付）扭曲，使得这些市场或者发育不起来，或者完全是一个人为控制的市场玩具（比如过小的价格限制区间）。

这种情况下，如何使煤电内部竞争起来，必须引入额外的行政措施或者公共政策。这一点在这样一个规划论证时点，显得尤为重要。

要么彻底放开，要么彻底禁止？

从中央政府制定总体规划的视角来看，必然存在诸多的考量，特别是煤电行业与煤电竞争性行业（可再生能源与环保组织）迥异的利益诉求。

一方面是煤电行业的游说，不给发电量，再缩小市场份额，我们的资产就搁置了，“死给你看”。地方政府帮腔，电厂亏损了，我们就没有财税收益了。

一方面是风电光伏以及各种环保组织的游说，大力发展可再生能源，如果煤电市场份额还足够大，我们就“搁置”了，2030年50%的非化石电力目标就完不成了。

中央政府如果彻底禁止了煤电投资，可以从更大的可再生能源发展上获得土地租金、所得税利润，这不一定比已经严重过剩的煤电（从而亏损）利润小；如果彻底放开了煤电投资，那么也不会存在搁置资产问题，因为煤电行业强大的游说能力保证了所谓“不给发电量”的表态完全得不到执行，这是历史上完全验证过的了，所谓政策的时间不一致性（time-inconsistency）。这种情况下，政府（特别是地方政府）还能从煤电行业获得丰厚的税金。

那么有没有中间道路可走呢？稍微增加煤电投资，保证其不“搁置”，又不至于恶化弃风限电的形势（比如以5%为参考点）？这无异是个连续区间上的问题，靠定性的估计，已经难以招架。我们对此进行了数量模拟，初步的结论是很难，要实现总体“蛋糕”最大化（包括中央政府、地方政府、代表性的消费者），政策空间很小，往往比不上极化的政策。

尽管有需求的增长，但是可再生能源日益的增加，替代的容量效应不明显，但是其电量效应越来越大，传统机组的市场份额会越来越小，利用率下降。作为新增的投资，其经济性的比较往往是自己的全部投资与已建成机组的流动成本去比，面临巨大的偿还贷款压力——固定的流动成本。利用率如果上不去，很容易因为流动性问题，导致资金链断裂。

那么，有没有可能让某一部分机组“搁置”以解决这个问题呢？比如历史上，我国的新建机组很少出现“搁置”情况，因为通过行政手段，把那些老机组给主动搁置了。在“十一五”期间，我国关停的30万千瓦以下的小机组，多达7000多万千瓦。现在这部分对象关无可关，潜在地的对象无疑变成了“自备电厂”以及大幅缩减已建成机组的理论上的技术寿命。

虽然“旧的给新的让路”意味着巨大的经济浪费，不是微小的能源效率提升所能弥补的，但是这种可能性存在。比如，有些研究机构已经开始用20-30年寿命分析评估火电的前景。相对于世界其他国家煤电40-60年的寿命，这一寿期显然对于经济系统的损失是巨大的。客观上，这一寿期设定无疑会给新的机组的建设提供依据。

规划中最好给出一个彻底禁止或者彻底放开的答案

未来会如何发展，我们并不确定，问题在于需要采取何种主动性、能动性的政策措施。如果排除通过“搁置老机组”的备选方案，那么煤电就是彻底放开，还是彻底禁止的问题，“十四五”规划必须对此进行一个明确的回答。

从过去的操作性管理机构来讲，其不会关注中央与地方政府收益层面的变化，仍旧可能做出“和稀泥”的管理方式，比如12-14亿千瓦。这将意味着新的煤电投资将被部分保障收益，恶化整体煤电行业的利润情况，从而影响中央与地方政府的财政收入。同时，引发可再生能源相比目前情况的“搁置”问题，损失相应的税收（特别是地方政府的土地租金）。这是中央政府，特别是财税部门，不希望看到的。这种方式，整体上不如彻底放开——增加煤电部门的税收，或者彻底禁止——防止可再生能源搁置，增加土地税收。

要规避这种风险，“十四五”规划中国家税务总局的角色同样也是不可或缺的。从中央与地方财政收入视角，对“十四五”煤电规划的流程性审查是其基本的职能与职责所在。从政策建议的视角，要实现煤电更高经济效率的发展，额外的规制政策是必不可少的。

这些政策，考虑到现实中不同的政治可行性，起码可以探讨。

最优选择：我国财政税务机关出台最小碳税，使得煤炭与其他替代能源的直接竞争力发生扭转。同时，增加财政收入，弥补其他收入的不足。

次优选择：存在超越过去煤电控制操盘机构的政府机构，能够以立法的形式，正式确定禁止新增煤电的基本国策。

次次优选择：一个更加公开透明的讨论，使得政府负责部门只能在“全部放开”与“全面禁止”之间进行二值选择，而不是出台一个“和稀泥式”的缺乏明确价值标准的所谓控制目标。比如为何2020年是11亿千瓦，而不是10.5亿千瓦，也不是12亿千瓦。讲清楚这种区别到底意味着什么，才具有明确价值标准。（文|张树伟）